乡镇财政支出结构比较分析：制度框架、政策改革、运行与监管研究

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：地方政府之间财政支出结构高度相似，说明各级地方政府之间的财政职能有进一步划分的必要。

按照财政支出的分类，即维持性支出包括行政管理费、公检法支出、外交支出和武警部队支出；经济性支出包括基本建设支出、挖潜改造支出、增拨企业流动资金三项费用；社会性支出包括文教科卫事业费以及抚恤和社会救济费，纵观地方财政支出结构可以发现如下特点。

（一）财政支出的分权特点

1.维持性服务供应的高度分散性和递减性

县、乡镇政府的维持性支出在各自的本级支出中的比重超过地级和省级。由于维持性支出包括了外交支出、武警支出，县乡（镇）支出基本没有这部分支出，因此，一般意义上的行政管理和公检法支出在县乡（镇）维持性支出中占更大份额。最基层的县乡两级政府提供了除国防以外的全部维持性服务的50%。各级政府从县乡到地级、省和中央维持性服务所占比重依次递减，这种层级结构与政府单元的数目是对称的。在五级政权中，维持县级政权运作的费用比其他任何层级的政权都高，由于这些费用属于消费性支出，“吃饭财政”特征在县乡财政中尤其明显。

2.经济性服务供应的高度集权性和递增性

从经济支出比重看，县乡（镇）两级财政的经济功能最弱，各自在本级支出中占14个百分点和11个百分点，而地级和省级则分别占到19个百分点和29个百分点。这说明从县乡（镇）到中央，经济性服务是集权的，比重也是递增的。

3.社会服务供应的高度分权性和递减性

这与维持性服务的供应格局十分相似。县乡级财政在教育方面的花费最多，支出比重最高，尤其是在乡镇教育支出尚未划归县级财政之前，乡镇级教育支出在所有层级政府中比重是最高，高达41个百分点。

4.公众日常设施增多

考虑到经济性服务同公众日常生活之间的关联相对较弱，一般行政管理、治安、教育、卫生保健、抚恤和社会救济等基本公共服务与公众日常生活之间的关联度相对较强，可以得出最基本的判断就是各级政府之间已初步形成了比较合理的职能分工框架。尽管这一框架还有很多不完善之处，但不容置疑的是县乡政府提供了绝大部分与公民权利及日常生活关联度较高的基本服务。

（二）财政支出的同构特点

县级财政支出结构与省级财政支出结构具有较强的支出结构相似性，说明两者在财政支出上的职能分工具有模糊性，县级财政支出结构与乡级财政支出结构之间的相似性更强，远强于县级财政支出与省级财政支出之间的结构相似性，县和乡镇财政支出上的职能分别更加不明显。

关于地方不同层级财政支出结构相似性较大这一点，世界银行专家在其撰写的《中国：国家发展与地方财政》一书中也给予了高度的重视。他们认为，之所以在省级、县级和乡镇级财政支出结构之间出现较大的相似性，主要原因是缺乏支出责任的正式划分意味着由省级政府确定各级地方政府的支出责任的实际分工。实际上，我国多级政府管理体制，也被用来进行收入支出划分。在地方政府，上级政府有权决定其直接下级政府的支出划分。因而，省级政府决定地市级的支出划分，地市级政府决定县级政府的支出划分和县级政府决定乡镇政府的收入和支出。分税制改革在明确中央财政和地方财政支出的职能上，给出了一条比较清晰和明确的边界。但是，在地方政府内部各级政府财政支出的职能划分上，清晰和明确的职能边界还没有划分出来。这样一来，上级政府就有可能利用手中的行政权力来主观决定财政支出的结构，影响甚至左右下级政府财政支出的方向和结构。由于上级政府是按照自己的需要来给出下级政府财政支出的投向和边界，因此，两者在支出范围和职能上很容易出现职能重叠和交叉的现象，导致地方政府财政支出结构相似系数很高。地方政府之间财政支出结构高度相似，说明各级地方政府之间的财政职能有进一步划分的必要。这也就成为省以下分税制改革的重要问题。

乡镇财政支出结构比较分析：制度框架、政策改革、运行与监管研究

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