农村综合改革取得突破

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：农村综合改革的主要内容包括稳定和完善以家庭联产承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，有条件的地方可根据自愿有偿的原则依法推进流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，包括基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革。

农业税的取消，标志着我国农村改开始进入综合改革的新阶段，要充分认识农村综合改革的重要性和艰苦性，按照巩固农村税费改革和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制，覆盖城乡的公共财政制度，政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推动社会主义新农村建设。

（一）推进农村综合改革是十分必要和重要的

我国是一个农业人口占大多数的国家，农业发展是实现现代化的关键任务，重视并解决好“三农”问题，在建设中国特色社会主义事业中具有特殊的重要性。从2006年起，我国在农村全面取消了农业税，中国历史上存在了两千多年的这个古老税种已经终结，这件事具有重大而深远的意义。农业税的取消，给亿万农民带来了看得见的物质利益，极大地调动了农民积极性，又一次解放了农村生产力，必将带动农村生产关系和上层建筑某些环节的调整，推动农村经济的快速发展和农村社会的和谐进步。同时，农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是以乡镇结构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。我国农村改革取得了举世公认的巨大成就，迈出了三大步：第一步，实行以家庭联产承包经营为核心的农村经营体制改革，使农户成为独立的市场主体；第二步，实施以为村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，减轻了农民负担，调动了农民生产积极性；第三步，实行以促进农村上层建筑改革为核心的农村综合改革。在农村改革中，上层建筑的改革相对滞后，与经济基础不相适应的矛盾日益突出，主要是两个问题：一是基层行政管理体制不适应农村生产力发展的要求；二是农村公共产品供给体制不适应保障公共服务的要求。积极稳妥推进第三步改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的某些深层次问题，是巩固农村税费改革的必然要求，是促进农村生产力发展的客观需求，是十分必要和重要的重大变革。

（二）农村综合改革的总体思路和主要内容

“十一五”至“十三五”时期是我国建设社会主义新农村实现全面小康社会目标的重要时期，在工业化和城市化加速发展的背景下，坚持统筹城乡发展的思路，注重经济与社会的平衡发展，特别是针对目前农村地区公共服务薄弱的问题，积极推进农村公共服务体制改革，建立和完善农村公共服务体系，需要有国家的公共财政体制和城乡统一税制作为制度基础。近期最主要的任务是提高各级政府特别是县乡两级政府为农民和农村地区提供公共服务的能力，并与理顺行政管理关系和精简机构方面的改革措施相结合，改变政府重经济管理轻社会管理服务的行为方式过渡到对经济发展与社会事业管理并重，以提供公共服务为主，基本实现政府职能的转变。

农村综合改革的主要内容包括稳定和完善以家庭联产承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，有条件的地方可根据自愿有偿的原则依法推进流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，包括基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革。深化农村金融改革，规范发展适合农村的金融组织，探索发展农业保险、改善农村金融服务。坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。深化农村流通体制改革，积极开拓农村市场，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，依法保障进城务工人员的权益。增强村级集体经济组织的服务功能，鼓励和引导农民发展各类专业经济合作组织，提高农业的组织化程度。加强农村党组织和基层政权建设，健全党组织领导的充满活力的村民自治机制。

（三）切实转变职能，推进乡镇机构改革

乡镇政府是我国政权结构中的基础层级，乡镇机构改革在农村综合改革中处于关键地位，乡镇机构改革的总体要求是转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。

乡镇机构改革的核心是转变政府职能。转变政府职能更重要的是明确界定政府职能。基于政府的性质地位并结合市场经济运行的实践经验来看，社会主义市场经济条件下政府应履行的基本职能主要有四个方面：一是经济调节；二是市场监管；三是社会管理；四是公共服务。对乡镇而言，属于我国政府治理结构的最基层，考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的意愿出发，从建立社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，重点是强化政府的社会管理和公共服务职能，特别是面向“三农”提供社会管理和公共服务。具体来讲三个方面要加强：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环保等社会事业发展；三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。

要合理调整乡镇政府机构，适当撤并乡村、改革和整合乡镇事业站所，创新乡镇事业站所运行机制编制。精简机构和人员，严格执行中央提出的五年内乡镇机构编制只减不增的政策，根据职能合理定编定岗定员，按照公开、公平、公正的原则组织竞争上岗，同时关心爱护乡镇干部，妥善安置分流人员，充分发挥他们的特长和积极性。同时，要不断创新农村工作机制，坚持依法行政，坚持为农服务，坚持精心组织稳步推进，努力做到既要如期实现改革目标，又要保证乡镇政府正常运转和基层干部队伍思想稳定。

（四）落实教育经费保障机制，推进农村义务教育改革

发展农村教育是工业反哺农业，城市支持农村的重要方式，是彻底改革农村面貌的基本途径。普及和巩固农村义务教育是我国教育工作的“重中之重”，以落实农村义务教育经费，保障机制为重点，推进农村义务教育改革，促进农村义务教育健康发展是农村综合改革的重要内容之一。目前还是要按照“以县为主”的农村义务教育管理体制要求，逐步建立起各级责任明确、财政分级投入、经费稳定增长。但从实际来看，多数县市的财政明显不够，需要探讨促进义务教育均衡发展，建立农村义务教育稳定投入机制，即加大中央政府和省级政府对义务教育的投入机制，将农村义务教育经费全面纳入公共财政保障范围，达到基本实现农村免费义务教育的目标。

（五）增强基层财政保障能力，推进县乡财政管理体制改革

县乡财政管理体制作为县乡财政分配的基本制度，是县级政府用以调节和处理县乡之间各方面分配关系和财政管理责任与权限的重要手段。县乡财政管理体制改革要着眼于解决两个问题另外：一是要解决财政分配的公平性和有效性问题，也就是在城乡之间逐步实现公平分配财政支出；二是解决县乡财政困难，保证基层运转，防止基层通过乱收费弥补财政不足。县乡财政体制改革要体现财权与事权相匹配，以事权定财权，要体现财力支出向基层倾斜，向公共服务倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。

具体来讲，可从以下几个方面着手进行改革。第一，科学处理县、乡政府与市场的关系，划清政府与市场的界限，科学鉴定政府职能，缩小资金供给范围。要坚持市场优先的原则，凡是通过市场能够办到的事情应该通过市场解决，单纯地通过市场难以解决的由市场与政府共同解决，通过市场不能解决的由政府解决，即政论的职能是指导市场和弥补市场失灵，我们要立足于提供公共商品与公共服务来纠正市场失灵，以满足社会公共需要，要逐步改变政府“越位”问题，从私人产品的生产与提供领域退出来，让位于市场，同时弥补市场缺位及政府该管的属于社会公共需要还没有管好的事项。在政府职能进行相应调整的基础上对县乡财政资金的供给范围进行相应的必要的调整。第二，科学划分政府间事权和支出责任。使基层政权和事权、财权在合理化、法治化的柜架下协调和匹配，使制度安排具备职责与财权尽可能对称的机制和导向性，防止县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称的现象出现，真正做到以事权定财权、以责任定财权，对加强的职能要增加财力支持，对弱化的职能要减少支出。第三，要进一步完善转移支付制度，增加一般性转移支付，规范专项补助。中央和地方财政给基层的税费改革转移支付、公务员工资改革和发展农村教育等补助一定要落实到位，不能把支出缺口留给乡镇一级，要进一步完善财政奖补政策，总结和完善中央缓解县乡财政困难的“三奖一补”办法（对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县乡财力性转移支付奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县予以奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地方给予补助），逐步增加基层财力，确保乡镇机构和村级组织正常运转。第四，要继续进行“县财省管”“乡财县管”的改革试验，同时进一步理顺省以下财政分配关系，完善省以下财政体制，努力改善县乡财政困难状况。第五，建立县乡政府财政支出监督与考核评价体系。在完善分税制财政体制和转移支付过程中，要逐步建立县乡政府财政支出监督与效果考核评价体系。要对县乡两级政府财政支出结构进行评价，可建立对地方政府公共支出占总支出或财力的比重及动态变化、财政供养人员比重增减率的评价考核指标体系，同时要对财政资金使用效果进行考核和评价，即考核评价结果要与领导的任命使用和干部的待遇直接挂钩。

农村综合改革不但涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革，农村综合改革的顺利推进必将为后农业税时代乡镇财政提供相对宽松的政策发展环境，乡镇财政也必将突破原有的一些体制障碍，获得更好更快的发展。农村综合改革是一项长期而又艰巨的任务，涉及面广，政策性强，需要做好深入细致的工作，同时我国农村情况千差万别，经济发展水平不同，面临的矛盾和问题很多，各地在推进改革时一定要从实际出发，分类指导，积极稳妥进行。

农村综合改革取得突破

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