取消农业税解决财政弊端

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：造成后农业税时代乡镇财政陷入困境的原因是多方面的，归根到底可以归类于以下四个方面。事权划分不清，财权与事权不相匹配，部分给供主体错位，“自上而下”的农村公共服务供给决策机制难于有效表达农民的实际需求，乡镇财政根本无力来提供公共服务和公共产品。由于基层政府承担着农村公共产品的主要责任，取消农业税后，财政收入的大幅度减少势必影响公益事业的发展。同时，基层机构改革进展缓慢，农业税取消后

造成后农业税时代乡镇财政陷入困境的原因是多方面的，归根到底可以归类于以下四个方面。

（一）经济落后是基本原因

乡镇经济基础薄弱，经济结构单一，财源建设滞后，经济增长乏力。由于我国大部分农村地区经济欠发达，市场化程度不高，农产品加工尚属初级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产，加工系列，而乡镇财政预算内收入主要来源于数量零星的工商税和农业四税，缺乏具有稳定性、收入达到一定规模的主体税种。不少乡镇企业经济效益滑坡，部分企业处于濒临倒闭的境地，加上连年的天灾人祸，也在很大程度上制约了乡镇财政收入的增长。工商企业基础差、底子薄，应对市场冲击能力差，第三产业发展缓慢，影响财政收入目标的实现。近年来，虽然非公有制经济有了长足发展，但不少乡镇从长远考虑，不想对新成长的非公有制经济征收太高的税收以防出现“杀鸡取卵”的后果，也是形成工商类税收增长缓慢的原因之一。随着农村税费改革的逐步深入，不少乡镇政府的决策者们已日益清醒地认识到培植主体税源的重要性和紧迫性，积极转变职能，招商引资，“借鸡下蛋”，服务于经济发展，但这需要一个过程，“远水解不了近渴”，短期内大部分乡镇依然难以摆脱无税可征的困境。同时，农村基础设施落后，财力投入严重不足，财源建设力度小、速度慢，农村金融体制缺陷导致农村资金供需矛盾突出，农民土地制度不完善，影响农民积极性的有效发挥等综合性因素的影响，使乡镇财政收入增长缺乏后劲，进一步制约了农村经济的长期持续快速发展。另外，由于乡镇财政困难导致乡镇根本无力设立产业发展基金来引导或扶持产业发展，从而财源建设缺乏可持续性，财政收入增长乏力，这些是乡镇财政陷入困境的基本原因。以笔者所在乡镇为例，工业经济发展较为快速，但工业经济发展所依托的基础设施建设完全依靠乡镇“自力更生”，上级政府对乡镇工业经济投入几乎为零。而企业发展面临的资金紧缺更是只能由企业自己寻求解决办法，找不到任何便利条件下。

（二）体制不健全是根本原因

1994年起我国开始实行“分税制”，较好地促进和完善了与社会主义市场经济相适应的财政体制，独立的乡镇财政和“承包式”财税体制在一定程度上的确调动了乡镇的积极性，但这一体制在不同地区所发挥的功效却大不一样。在以工商业为主的发达地区，由于蓬勃增长的非农产业，这一体制有助于积聚财力，但以农业为主的乡镇，使乡镇财政缺乏稳定的收入来源，财政支出又远远高于财政收入，并且有限财力的分配更容易受权力所支配，这就必然使得这些地区的财政为短缺型财政，甚至由“吃饭财政”变为“讨饭财政”。

乡镇财权与事权的不对称和公共管理的体制不完善是乡镇财政陷入困境的主要原因。事权划分不清，财权与事权不相匹配，部分给供主体错位，“自上而下”的农村公共服务供给决策机制难于有效表达农民的实际需求，乡镇财政根本无力来提供公共服务和公共产品。我国《宪法》明确规定：“乡级政府的职能是领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法。文教卫生、计划生育等工作。”由于基层政府承担着农村公共产品的主要责任，取消农业税后，财政收入的大幅度减少势必影响公益事业的发展。乡镇财政没有足够的收入来源，财权范围小而事权范围又过大，缺乏与责任相对应的经济财力与支撑。由于分税制、上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部门或全部转移到乡镇，如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品应当由国家或省级政府提供，都通过层次转移最后由乡镇承担，乡镇无力承担，就只好转移到农民头上。而未履行自身应有职责的上级组织却又堂而皇之下来督查乡镇不许增加农民负担。与事权不增加相比，财政收入却不断上移，基层财政支出不断加大。中央财政理所当然地分享了大部分地方的增值税、消费税收入，并且对企业所得税和个人所得税的分享比例也不断提高，从而使地方分享比例大幅度下降。以个人所得税为例，2002年中央分享50%，省分享15%，市县区分享35%， 2003年中央分享60%，省分享10%，市县区分享30%。可见，市以上各级政府层层集中较多财力的做法，势必导致乡镇成为财力最薄弱的环节，以浏阳市文家市镇为例，该镇2001年财政收入达到3 496万元，分享的各类返还252万元，2003年财政收入达到5 142万元，仅分享到260万元，但到2005年农业税取消、税收分享比例进一步紧缩后，文家市镇虽然财政收入超过亿元，但仅仅分享到660万元。同时，取消农业税后，与之相对应的基层财政支出却大幅度增加，应该由上级地方政府承担的财政支出全部或者部分下放给了基层政府。中央出台的增值政策要靠地方自行消化，出现了“政策上级出，资金下级出”的不公正局面，从而加重了地方财政的负担。

乡镇政府面临的“压力型”行政生态环境，名目繁多的责任状和“一票否决”都迫使乡镇领导超越财力去决策和办事，另外，目前的干部考核体制和机制也不健全，乡镇领导干部的任免决定权都在上级组织，领导可以只对上负责可以不对下负责，干部考核体制迫使部分乡镇领导干部超越财力去追求所谓的“形象工程”和“政绩工程”。

（三）财政包袱过重是主要原因

基层乡镇财政人员超出财政承受范围。由于近年来机构改革中，行政机构严格控制增加编制，而事业单位由各地自行管理，相对把关较松，从而使事业单位接入了大量的分流人员，乡镇财政供养人员大幅度增加，机构臃肿，财政供养人员过多，这是当前大多数乡镇的普遍现象。据统计目前我国县、乡两级的财政收入约占全国财政总收入的20%，在县、乡两级财政支出中人员及公用经费一般要占可用财力的80%左右，另据统计乡镇一级需要农民养活的人员约为1 316.2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。而县、乡两级财政供养的人员约占全国财政供养人员总数的70%，并且越是经济欠发达地区，财政供养的人员增长越快，致使基层政府机构臃肿，规模已经很难与财政的承受能力相适应。例如，以乡镇为例，每月发放在职干部职工、离退休、村干部工资约需20万元，但市级财政每月可拨付到位资金仅为10万～15万元。同时，基层机构改革进展缓慢，农业税取消后，不能及时地对基层政府机构进行彻底的改革，庞大的乡镇机构是农民负担反弹的最大隐患。县、乡、村债务问题日益严重。全国乡级财政要支付的乡公务人员工资。乡干部补贴、公共品维护和建设、办公费、困难户补助、债务利息等约2 500亿元，而乡镇能够合法获得的财政收入还不到1 000亿元，负债运营的乡镇财政估计占全国乡镇总数的2/3。在未取消农业税之前，由于农业税费制度不完善，可以通过税外收费，通过不同方式的借债勉强维持。农业税取消后，由于转移支付不能解决收不抵支的问题，基层政府的财政来源会进一步减少，债务问题也将进一步恶化。如此薄弱的乡镇经济基础要背负着如此沉重的包袱，难免不陷入困境。乡镇职能不清，部分乡镇政府包揽过多的经济管理职能，包括有的地方乡镇直接办企业或者为企业提供担保，后由于经营管理不善，最终包袱却由乡镇财政承担，这样使得乡镇财政负担进一步加重，导致乡镇财政陷入困境。另外，乡镇财政债务缠身也是包袱过重的重要方面。

（四）管理水平低下是直接原因

长期以来，乡镇财政管理人员少，素质不高，业务水平较低，乡镇领导变换频繁，法律和财政意识淡薄，随意性太强，支出缺乏预算约束，缺乏有效监督。预算管理缺乏法律意识和应有的监督约束机制，而支出审批程序和审批权限不明确，导致财政支出不能完全按照规定的支出顺序拨付资金，预算调整或追加缺乏必要的法律程序。管理未完全到位，乡镇部门出现了自立账户，分散管钱，各自为政的现象，不但分散了乡镇财力，而且导致乡镇政府对乡镇经济难以进行宏观调控，预算外资金处于失控状态，部门分割严重。

取消农业税解决财政弊端

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