取消农业税解决乡镇财政困境

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：农业税自古以来就是国家财政收入的重要来源之一，近几年随着我国经济结构的调整和经济水平的发展，虽然农业税在财政收入中的比重呈现出不断下降的趋势，但它仍是一些农业主产区县财政收入的主要来源。资料显示，2000年全国农业税占县级财政一般预算收入的12.7%。全面取消农业税后，农民负担较税费改革前的1999年每年减负1 250元，人均减负130元。

农业税自古以来就是国家财政收入的重要来源之一，近几年随着我国经济结构的调整和经济水平的发展，虽然农业税在财政收入中的比重呈现出不断下降的趋势，但它仍是一些农业主产区县财政收入的主要来源。资料显示，2000年全国农业税（包含特产税和牧业税）占县级财政一般预算收入的12.7%。

全面取消农业税后，农民负担较税费改革前的1999年每年减负1 250元，人均减负130元。全面取消农业税顺民意，得民心，它是解决“三农问题促进城乡协调发展，全面建设小康社会的一项重大战略举措，全国各地农民为之欢欣鼓舞，社会各界都曾给予高度评价。但是，全面取消农业税也使本已处在窘境的广大乡镇财政更加捉襟见肘，原有的一些矛盾进一步凸显出来，并引发了一些新的矛盾和问题。

农村税费改革的基本内容是“二项取消”“两项调整”“一项改革”，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收费、集资的口子也没有了，有效地堵住了“二乱”之源头。但乡镇财政在二大块资金收入同时大量削减的情况下，也难以为继，资金缺口问题终于“浮出水面”，预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口成为乡镇政府正常运作的桎梏。

取消农业税后，乡镇财政困境主要表现为以下五个方面。

（一）乡镇运转更加困难

乡镇政府是最基层政府，承担着太多的工作任务。“上面千条线，下面一根针”，许多事情最终都要落实到乡镇上。县乡财政又是最苦的财政，县乡没有自己稳定的收入来源，特别是乡镇财政，更是难上加难。农村税费改革后，各种面向农民的收费和集资被全面禁止，在一些以农业为主的乡镇中，农业税是其主要收入来源，也是基层政府的主要财力保障，但农业税全面取消后，这些乡镇的收入锐减，乡镇运转的经费缺口越来越大，同时乡村道路建设、优抚、计划生育、五保户供养、民兵训练等支出基本上转移到乡镇财政的预算中开支，进一步增加了乡镇财政的困难。农业税取消后，相当一部分县乡失去了一个主体税种，一些乡镇主要依靠上级转移支付来维持机构运转，而根据税费改革的相关精神和农业税有关政策，中央的转移支付主要是乡镇弥补税费改革带来的地方财政缺口。实际上，乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，中央转移支付不能覆盖到，当前县级财政也普遍困难，难以挤出财力安排乡镇转移支付。同时，由于农村税费改革和全面取消农业税，村级收费除“一事一议”外，全部被堵死，村级基本运转没有财力保障，村组干部报酬普遍低，农村已出现了没有愿意当村干部的现象，造成村级工作难以正常开展。

（二）农村公共产品和公共服务提供难

我国农村公共产品与公共服务供给现状为总体不足，结构失衡，效率低下。主要体现在以下几方面：一是国家对农业的基础设施建设投资数额偏低，支农资金投入不足，农村基础设施落后，农村公共产品供给普遍不足；二是农村公共产品供给结构不合理，农民急需的生产性公共服务供给严重缺乏，需要较少的部分非生产性公共服务供给都相对过剩；三是政府机构尤其是乡镇机构臃肿，人员繁多，占用了大量的公共经费而且办事效率低；四是不同层级政府之间农村公共产品供给责任划分不清，供给主体错位、缺位；五是公共产品供给的不公平性，主要表现在城乡之间的供给不公平和农村地区的供给不公平两方面。

在取消“三提五统”和各种集资摊派后，又全面取消农业税，使乡村兴办公益事业（如农村教育、卫生、道路、通讯、基础设施等）面临新的困难。而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定来解决农村公益事业的发展问题，由于标准低、数额小与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难等因素，导致农村社会公共产品和公共服务资金严重短缺。由于没有稳定的公共财政，财政支农资金没有保障，社会事业投入严重不足，严重制约了农村公益事业发展。农民对公共产品的提供要求更高，对公共财政覆盖范围要求也更宽，但农村公共产品和公共服务的提供无法满足人民群众日益增长的正常需求，由此可能影响党群关系和干群关系，影响党和政府在人们心中的形象。

（三）财政收入增长难

乡镇经济基础薄弱，产业结构单一，工业底子薄，商品化农业规模小，应对市场冲击能力差，财政收入构成中农业税收比重大，而工商税收比重小。分税制改革后，留给地方是一些小税种，税源分散，结构复杂，征管成本高，难度大，数额小，这些都造成了乡镇财政收入增加潜力有限、增长困难。另外，由于乡镇财政本身是一个“吃饭财政”，农村基础设施落后，对财源建设根本无力投入资金，财源建设成了纸上谈兵，财政收入增长后劲缺乏。

（四）乡镇债务负担重，消化难

乡镇债务是历史遗留问题，形成时间长，原因复杂，数额巨大，且有增加之趋势，债务负担已经影响到乡镇的运转和稳定问题，据有关部门统计，在2002年全国乡镇债务高达2 000多亿元，平均每个乡镇近450万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻一番。全面取消农业税后，一方面乡镇财政收入减少，乡镇在维持，镇政府运转的基本需要方面尚有缺口，有可能导致新的债务产生；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属于乡镇财政的工商税收入不可能大幅度增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大，乡镇负债重、消化难成了一个急需解决而又一时无法解决的难题。

（五）预算支出控制难

乡镇机构改革尚未完全到位，乡镇政府负责供养的人员仍然较多，且政策性调资等刚性支出不断扩大，乡镇政府事权与财权不匹配，事权在不断增加，财权在不断向上集中，老百姓的要求又在不断增加，上级要求配套的也不少，这类支出名目繁多且不可预计。各种“达标升级”和“一票否决”工作增多，致使乡镇超财力办事。

取消农业税解决乡镇财政困境

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