农村公共产品供给机制：制度框架与政策改革

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：计划制订完毕后，人民公社负责提供农村公共产品。为了完成计划，农村公共产品的供给不得不依靠制度外供给。但农村公共产品的融资方式发生了一些变化。这种情况下，自上而下的农村公共产品供给决策程序，迫使乡镇基层政府不得不承担提供公共产品的责任。根据上述情况得出结论，农村税费改革之后农村公共产品供给出现了短缺，解决税费改革农村公共产品供给成为重点。

如果将农村公共产品供给机制，总结为“自上而下的制度外公共产品供给决策程序”之后，学术界普遍认同了这一点。自上而下的制度外公共产品供给决策程序是指，乡镇政府提供的公共产品是由上级政府机关决定的，不是按照本地农民需求来确定。

（一）农村公共产品供给机制的起源

农村公共产品供给机制起源于人民公社制度。公社时期，我国实行的是计划经济，当时农村公共产品的供给是由国家自上而下制订计划来决定的，由国家计划决定农村公共产品的品种和数量。“上”指人民公社的上级政府和部门，“下”指人民公社。

计划制订完毕后，人民公社负责提供农村公共产品。为了确保计划的完成，上级政府对基层干部实行了激励机制，具体表现为各种公共产品数量、质量方面的“评比”“达标”，其中“评比”“达标”名次居于前列的公社将获得额外的上级补助，其干部也能获得上级政府的表彰和奖励。但是，由于当时上级政府的资金普遍不足，不能为农村公共产品拨付足够的支出，需要公社利用自身资源提供农村公共产品。

公社时期，人民公社控制了农村各项资源的产权，包括生产资料的所有权、产出的占有权和剩余索取权以及人力资源的所有权，农民个人没有任何的资源和能力来提供公共产品，所以提供公共产品的责任理应、也只能由人民公社承担。当时，通过税收手段筹集的公共资源非常有限，而且仅限于公社本级，因而制度内公共产品供给不足。为了完成计划，农村公共产品的供给不得不依靠制度外供给。

人民公社时期农村公共产品制度外供给有如下特征。第一，税费负担隐形化。由于公社制度框架中的分配程序是先扣除各项费用，再确定个人分配，因此从物质成本分摊的角度讲，公社所提供的制度外公共产品对社员个人而言是一个外生变量，个人不会直接体会到税费的负担。第二，劳动替代资本充分化。工分制下，人力的组织能力和动员能力很强，所以当时倾向于运用劳动来替代资本，以弥补资金的不足。通过以增加总工分数、从而降低工分值的方式来实现这种替代，并且把这种替代方式发挥到了极致。

（二）农村公共产品供给机制的发展

实行家庭联产承包责任制后，农村公共产品的供给机制没有改变，仍然是自上而下的制度外供给机制，国家仍然制订计划决定农村公共产品的品种和数量。但农村公共产品的融资方式发生了一些变化。家庭联产承包责任制初期，由于收入的限制，农民个人没有能力直接提供公共产品。这种情况下，自上而下的农村公共产品供给决策程序，迫使乡镇基层政府不得不承担提供公共产品的责任。但是，由于乡镇政府预算内资金的不足，公共产品的资金来源也不得不转向制度外资金。

农村公共产品的资金来源主要有两种形式。第一，货币形式。货币形式包括乡镇企业上缴利润和管理费，“三提五统”，各种集资、捐赠收入，各种罚没收入。第二，劳动形式。农民依照法律、法规的规定必须承担的村提留、农村义务工和劳动积累工。从游离于正规预算财政体系之外这一点看，制度外财政及其他税外负担与公社时期的公共产品制度外筹资的性质是相似的，所以后来的农村社区公共产品的制度外筹资制度是公社时期制度的延续。但是，制度外供给出现了一些新的特点。

第一，税费负担显性化。由于农户实际支配了农村中的大部分资产，并拥有了生产经营活动的剩余索取权，其筹资对象就自然地由集体转向农户，社区公共产品的制度外筹资必须通过直接向农户收取费用，农户成了费用的直接承担者。这种费用是对农户生产剩余的一种直接的夺取，而不再是集体收益的一种分配方式。过去的隐性剥夺显性化、公开化。家庭联产承包责任制后，为了满足公共产品提供的需要，农民必须负担“二提五统”以及其他各种集资摊派支出。第二，劳动投入货币化。相对于公社时期人民公社的动员能力，家庭联产责任制时期的乡镇政府动员能力要低得多，这使基层政府普遍采取了以交费的形式代替劳动投入的做法。这种情况下，农民的税费负担进一步加重。

农村公共产品的制度外供给造成了农民负担过重，维持现有制度的成本越来越大，而收益越来越小，出现了制度变迁的迫切性。于是，各种农村税费改革措施相继出台，以2005年大部分省份的农业税相继减免完毕为标志，制度外筹资渠道完全被中断，农村公共产品制度外供给机制宣告终结。

为了弥补农村公共产品的资金不足，政府出台了“一事一议”制度，但是“一事一议”制度有很多的缺点。首先，上限15元数额过小。不能保证乡村道路硬化、兴修水利等大额的开支。其次，“两工”取消并不尽合理。在某些农村公共产品的建设上，义务工和劳动积累工仍是必要的，包括农民也对此表示理解和支持，因为这样可以大大降低公共产品的建设成本，实际上能够部分地减轻农民负担。再次，召开村民大会来议事的交易成本太高。不是议不起来，就是议而不决，靠“一事一议”供给农村公共产品、兴办公益事业存在一定困难，效率并不高。

根据上述情况得出结论，农村税费改革之后农村公共产品供给出现了短缺，解决税费改革农村公共产品供给成为重点。

（三）供给过剩与供给不足并存

自上而下的制度外公共产品供给机制使得乡镇财政在提供公共产品上具有四“重”四“轻”的特征。第一，重“硬”轻“软”。热衷于提供看得见、摸得着的形象工程等“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品。第二，“准”轻“纯”。“准”指准公共产品，如乡村道路、自来水设施、农田灌溉设施。 “纯”指纯公共产品，如污水治理。第三，重“短”轻“长”。热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供见效慢、期限长但具战略性的纯公共产品。第四，重“建”轻“修”。热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。

四“重”四“轻”造成了农村公共产品供给过剩与供给不足的并存。一方面，农民较少需求的公共产品供给过剩。形象工程利用率低下，而地方政府却乐此不疲；另一方面，农民急需的公共产品供给严重不足，如大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育、全国市场供求信息网络等的供给严重不足。

农村公共产品供给机制：制度框架与政策改革

相关推荐