成熟市场经济国家政府间财政职责划分情况

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：对于受益范围小于最小政府辖区的情况，由该级政府提供虽然存在效率损失，但损失最小。对一于受益范围超出一级政府范围、介于两级政府之间，则须在外部性和效率方面做出权衡。政府财政支出责任划分的另一大问题是由上一级政府供给的可能规模收益和难以反映地方偏好之间的矛盾。上述职责之所以成为绝大多数国家地方政府共同执行的职责，是因为上述职责的受益通常都是本地化的。

（一）政府间财政支出责任划分的有关理论

中央财政与地方财政间的支出责任（事权）划分是一个极其复杂的问题，各国并不存在统一的模式。理论上一般是依据公共产品的层次性和不同级次政府行为目标的差异两个方面的标准来进行。

理查德·阿贝尔·马斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）关于财政职能划分的论述那样，他认为，稳定和分配的职能主要由中央政府履行，涉及稳定的事权和财政收支权限应划归中央政府及其财政；配置的职能主要应由地方政府履行，有关配置的事权和财权由地方政府及其财政掌握。近年来这种观念有所弱化，但是往往也只是对那些相对较大的省授予一些分配方面的职责。当然，较低级别的地方政府通过支出和税收行为，特别是通过投资项目的时点选择，还是可以对地方经济产生影响的。

可以说，对政府间财政支出责任划分的理论，文献丰富，如英国学者巴斯塔布尔提出的根据受益原则、行动原则和技术原则来划分政府间的支出责任的思想。其中，受益原则是指凡受益对象是全国范围内的公众，则支出责任应归属中央财政；凡受益对象是不同级次范围的公众，则支出应属于地方财政的公共支出。行动原则是指凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域，其支出应属于中央财政的支出范围，凡政府的公共支出的实施必须是因地制宜的，其支出应属于地方财政的公共支出。技术原则则是从技术难度的角度说明了范围广、规模大、技术难度高的项目应属于中央财政，一般性、技术难度小的项目应划归地方财政。美国经济学家阿图·埃克斯坦提出了重视决策程序的思想，即效率原则。他认为，与中央政府决策相比较，地方政府通过一项决策程序所需要的时间更短些，也更能体现居民的偏好和习惯，因此，他主张除国防、外交、国家管理等项支出需要中央财政承担以外，其他支出应主要由地方财政负责。塞力格曼除了强调以效率为标准划分支出外，还提出了规模较大的支出归中央财政、规模较小的支出归地方财政的思想。美国财政学者费舍尔在分析地方财政职责时认为，外溢性较小和地方性强的公共产品，包括基础设施、警察、消防等，更适合地方政府提供。

如果说，公共产品和服务只有地方性和全国性之分的话，那么，支出责任划分相对来说要简单得多，但是现实远非如此。从公共产品的受益与政府辖区范围来看，当某一类公共产品的受益范围恰好等于提供它的政府的疆界时是最有效率的。问题在于几乎每一种地方公共产品都有不同的外溢范围，而且这种外溢随着技术进步、经济发展和人口流动而处于动态变化之中。相比而言，政府的数目、层次和管辖范围却由经济、政治、地理、历史和文化等因素共同决定，而且必须保持一定的稳定性，这就造成受益范围和政府辖区互不重合更加常见这又分为两种情况，一种是受益范围小于最小政府辖区，另一种是受益范围大于最小政府辖区。对于受益范围小于最小政府辖区的情况，由该级政府提供虽然存在效率损失，但损失最小。对一于受益范围超出一级政府范围、介于两级政府之间，则须在外部性和效率方面做出权衡。理论上的解决方案一般是主张由较低级政府来提供，同时上一级政府通过转移支付来矫正外部性。

政府财政支出责任划分的另一大问题是由上一级政府供给的可能规模收益和难以反映地方偏好之间的矛盾。一些地方公共产品，虽然由较低级政府提供能更好地贴近地方偏好，但由更高层级政府提供却有显著的规模收益。虽然有观点认为，这种情况下高一级政府提供更好，但也有观点认为，在坚持由低级地方政府提供的同时，以多个政府联合采购、政府与私人企业合作等方式解决生产上的规模收益问题。表4-1是中央与地方政府财政支出责任划分的基本框架。

表4-1　中央政府与地方政府支出责任（事权）划分的基本框架

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（资料来源：李一花.中国县乡财政运行及解困研究[M].北京：社会科学文献出版社，2017）

（二）政府间财政支出项目划分及地方财政的核心职责

政府的财政支出项目，有一些受益范围非常明确，分别用于提供全国性公共产品或区域性公共产品，因而亦可明确界定为中央政府财政支出项目或地方财政支出项目，如国防、消防。但大部分支出项目是由中央政府和地方政府共同承担的，在支出项目中，中央与地方财政的分担比例是不同的。在不同的国家，即使是同类支出项目的分担比例也有不小的差别。比如，社会保障和社会福利，在澳大利亚、瑞典和德国是中央政府的支出责任，在印度属于州政府的事权范围，而在巴西则是各级政府的共同职责；教育，在德国、澳大利亚、印度等国主要是省（州）级政府的责任，在美国是州和县市地方政府的共同责任，而在巴西和墨西哥则是中央与省级政府的共同责任，在印尼则是由中央政府支付大部分的教育经费支出，如表4-2所示。

尽管乡镇政府的支出责任在不同的国家中有较大差异，但是我们仍然可以区分出核心职责和其他活动。核心职责指的是那些几乎所有国家的乡镇政府都负有责任的活动。这一类职责通常包括地方道路、消防、公园和游乐场所、娱乐及文化活动和设施、垃圾回收和处理、地方法规的执行、商业执照、规划及土地使用控制、下水道、自来水供应和卫生服务。上述职责之所以成为绝大多数国家地方政府共同执行的职责，是因为上述职责的受益通常都是本地化的。当涉及警察服务以及公用设施，如电力和天然气时，差别就比较显著。涉及学校教育、卫生及社会资助等服务时，国家间的不同是最显著的。这些社会服务项目需要大量的花费。尽管它们通常属于地方性的服务，但是在许多国家这些服务通常部分或全部由上级政府来提供，这是因为其重要的利益溢出效应已成为一种国家利益。某种地方政府职责模式取决于历史、政治和文化因素以及经济上的考虑。当地方政府承担了学校教育、医疗卫生或社会资助等职责时，它们通常能够得到上级政府以政府间拨款的形式提供的资助，或者是收入共享，或者是很大的地方税基，这都与支出能力密切相关。

表4-2　部分国家划归地方的支出职责表

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注：R是州或地区政府，D是法国的郡，L是地方政府，P是意大利的省。
（资料来源：李一花.中国县乡财政运行及解困研究[M].北京：社会科学文献出版社，2017）

（三）政府间财政支出比例划分及财政责任的分解

因为乡镇政府的多元性及其在经济社会事务中承担职责的多样性，由乡镇政府实际安排的支出数额在财政支出总额中所占比例较大，一般均超过了50%。但是，各国的通行做法又都是把重要的税源归属于中央，以至出现了乡镇财政支出同它得到的收入之间不平衡的状况，这最终是通过中央对乡镇的转移支付等补助形式来解决的。对乡镇政府的补助支出，在预算编列上构成了中央政府财政支出的一项重要内容。

尽管政府间拨款有利于实现一级政府的财权与事权对称，但对于广泛存在的公共产品的外溢性问题，必然牵涉到乡镇与中央财政责任的分解与协调问题。对此，可能需要不同的解决方案。政府间拨款可以抵消外部效应，但有些情况，远非简单的拨款手段可以解决。教育、供水、排污服务就是很明显的例子。乡镇政府在提供这些服务以及回应地方偏好方面可能是最有效的。但在服务的产出方面可能存在着国家利益，体现在中央政府对课程设置、教师资格认证、入学率、机会平等、有关办学定级标准的问题，以及在供水和污水处理中对水的质量、污水处理总量等因素的关注。这种更广泛的利益非常合理地要求上级政府的参与。因此，我们可以发现，发达国家的联邦政府或省（州）政府都参与了由地方政府负责提供，并且主要地方负责的项目的政策制定、监管和融资支持。

中央政府可以以不同的程度参与地方政府的服务提供。①在最基本的层次上，中央政府可能只是规定职能，为乡镇政府的运行设定基本规则，并让它自己决定行为及决策。更通常的情况是，对各种职能提供监管条例，并由中央政府负责监管。②在很多情况中，如主要的交通运输项目，中央政府会同意承担一些特定成本，只要设施或项目达到一定的标准。对另外一些乡镇地方政府负责的服务，如教育、基本医疗卫生服务，中央政府也可能提供一些资金、制定决策和监管标准等。③在教育领域中，很常见的情形是，教育存在超出乡镇以外的更广泛利益如此之大，以致尽管该种服务的提供可能下放给地方政府，但上级政府通常要正式负责。在一些情形中，中央政府几乎提供所有的资金并设计项目的运行方式，如社会资助项目，乡镇政府可行使的自行决策力很少，甚至于根本没有。在这种情况下，地方政府本质上是中央政府的代理，与中央政府订立有效合约、提供中央承担的服务。在那些超出了乡镇政府核心职责的领域，中央政府的干预通常是最大的，这些领域主要是社会服务，如教育、医疗卫生和社会资助。

中央政府的参与导致了一套更为复杂的委托代理关系。除了需要对乡镇居民负责外，乡镇政府在那些有交叉利益和交叉权力的领域内还需对中央政府负责。也就是说，乡镇政府既要对下负责，也要对上负责。因为乡镇政府承担的活动中各种利益关系可能非常复杂，所以，与分权相关的政府间关系也会很复杂。这里需要特别强调的有以下四点：①为了有效地行使职能，必须将职能在政府间进行合理的分配，并且以法律的形式加以保障，同时必须规定清楚政府间的合作如何实现；②若要对各种职能进行适当安排，就需要将职能分离开来，避免重复和冲突；③清晰地界定哪级政府对何事负责，以实现问责机制；④如果一个特定级别的政府要对某一职能负责，它就必须要有相应的资源和权力来决定服务提供和绩效。

（四）政府间财政收入的划分

给乡镇政府安排收入来源时，通常认为融资从属于职责，因为收入应当与支出职责相配。职责越多，需要的收入就越多，乡镇政府可以获得收入来源的范围和能力也就越大。当乡镇的职责扩展到核心职责之外，如教育、医疗卫生时，更多的收入来源就成为必需。乡镇政府在融资中要遵循受益原则，也就是说，乡镇政府提供了服务并使当地居民受益，为之付出的成本应当由当地居民来支付，即收入和支出应当匹配并非常明确。综合起来说，乡镇收入主要由地方税、使用费、转移支付以及地方债构成。

1.地方税

对工业化国家的考察发现，在具有英国传统的国家，财产税是主要税种，在北欧国家和日本，所得税收入是主要的，然而由于所得税收入共享占主导地位，所以真正的地方所得税几乎没有。在南欧国家中，财产税、所得税和消费税的组合占主导地位。从转型国家来看，共享的所得税收入可以为地方政府提供大部分的资金支持，而其他很多税种包括财产税在内，只起到很小的作用。而在发展中国家，地方政府对财产税、产品和服务税异常依赖。

2.使用费

除了税收收入以外，使用费构成了地方政府的又一个重要的资金来源，从发达国家来看，使用费通常占地方税收收入的一半左右。

3.转移支付

各国的乡镇政府均将来自上级政府的转移支付作为收入的重要部分。在24个工业化国家中，拨款作为乡镇政府收入的一部分，其占比范围平均达到40%，发展中国家也有类似情况。大规模的转移支付的存在不仅消除了地方财权与事权的不匹配，避免辖区间的收益与成本的外溢而导致的资源误置，也对各地基本公共服务的均等化产生了良好的作用，从而成为上级政府有效调节地方财力的重要财政工具。

4.地方债

对于由乡镇政府提供的公共基础设施，如公路和街道、公共交通、供水和污水处理系统、排水系统、教育、医疗卫生设施和文化娱乐设施等，因为所需资本量大，且受益是长期性的，因此，拥有乡镇发债权并加以谨慎管理是大多数发达国家的制度选择。除了赋予乡镇政府充分的收入来源外，乡镇政府还必须有权力去管理其收入来源，而这一点尤为重要。

总之，成熟市场经济国家的乡镇财政职责情况说明，对于乡镇财政职责的界定虽然有共同遵循的一些思想和原则，如强调受益原则、事权与财权相一致原则、强调责任分工清晰、稳定、法制保证原则等，但没有放之四海而皆准的超级模型。因此，各国政府间财政职责的划分在基本参照一般性规律和做法的前提下，都根据自己的国情进行了适当地调整。

成熟市场经济国家政府间财政职责划分情况

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