中国乡镇财政：运行与监管研究

（一）公共财政理论

财政是与国家同时出现的经济现象。财政作为一种社会实践活动，其历史比财政理论远为悠久。17世纪之前的财政理论虽然亦可算作丰富，然其主要内容基本上囿于财政收入与支出的讨论范围，而未能从国家职能的角度来探究财政的内涵。公共财政理论的萌芽一般都认为始自18世纪著名学者亚当·斯密的名作《国富论》。斯密所处的时代，产业资产阶级正处于发育上升阶段，随着市场的扩大和大机器工业出现，资本主义生产规模和经济活动领域日益扩大，减少国家干预的要求自然日趋强烈。关于国家干预与自由市场关系的讨论，在资产阶级最初的经济学说重商主义出现时就开始了，这个时期正是资本主义生产关系开始萌芽的时期。在国家干预与自由市场关系的讨论中，根据资本主义的发展现状和要求，斯密首先对国家的作用和政府的动机表示怀疑，进而对政府的职能做出了明确的界定。他认为政府的职能仅限于三个方面：第一，保护本国社会的安全，使之不受他人侵犯；第二，保护社会中的每一个人，使之不受他人侵犯，即制定并实施法律；第三，建立和维持某些公共机关和公共工程。

在斯密看来，社会经济活动完全是为“看不见的手”所支配，政府只是充当了守夜人的角色。斯密的学说奠定了早期公共财政学的基础。1892年，巴斯塔尔布尔（Bastable C.F）出版了《公共财政学》，一般认为这本书的出版标志着财政学开始成为一门独立的学科体系。其后的几十年里，马歇尔、皮古、林达尔等人从不同的侧面，研究了税收的负担，预算的支出过程和公共部门的决策过程等问题。这一时期的研究虽然在许多领域取得进展，但公共财政学的内容大体上还是局限在国家职能的范围之内。20世纪30年代以后，世界经济发生了巨大的变化，公共财政学亦随之进入了现代化发展阶段。由1929年世界经济危机而引发的政府对经济更为广泛的参与，尤其是罗斯福新政对传统经济学的冲击，使公共财政学很快突破了原有的研究范围，其分析问题的基点和根本思路，从履行国家基本职能转向政府如何提供公共物品，以及如何矫正市场失灵方面的分析上来，从而形成了现代公共财政学。现代公共财政学所关注的最重大而又最广泛的经济现象是市场机制失灵。由市场机制失灵的分析，来揭示政府干预经济活动的必要性，界定政府经济活动的范围和公共财政的职能，进而讨论公共财政的一般原理，把分析对象具体化为公共支出、公共收入、公共预算、财政政策等各个组成要素。早期公共财政学从消极的角度看待国家的作用，因而对国家干预经济基本上采取否定或限制的态度。现代公共财政学则从积极的角度看待国家的作用，揭示了国家干预经济的必要性，这是两者之间的根本差异，也是数百年来世界经济发展宏观层面的总结性反映。

公共支出（财政支出或政府支出）是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。公共支出是公共财政活动的一个重要方面，政府对经济的干预和调节也主要是通过公共支出来实现的。一般认为，公共支出的数额反映了政府介入经济生活和社会生活的规模和深度，也反映了公共财政在经济生活和社会生活中的地位。公共支出是由不同项目的支出构成的，其分类可以采用不同的方法。从理论上分类，按照公共支出的性质可分为采购性支出和转移性支出，按照公共支出的目的可分为预防性支出和创造性支出，按照政府对公共支出的控制能力可分为可控制性支出和不可控制性支出，按照公共支出的受益范围可分为一般利益支出和特殊利益支出。从预算上分类，虽然各国情况不尽相同，但大体上不外国防支出、外交支出、行政管理支出、经济建设支出、文化教育卫生体育等社会事业支出、环境保护支出、政府债务支出等几大类。

上述分类中，采购性支出和转移性支出的区分，是财政分析的常用工具，它能够更为清晰的反映公共支出的性质，具有较强的经济分析意义。采购性支出和转移性支出，亦称消耗性支出和转移性支付。采购性支出是政府购买物品和劳务的活动，包括购买日常行政活动和国家投资所需的物品和劳务。在该类支出中，政府付出了资金，同时相应获得了物品和劳务。这是一种等价交换的活动，政府充当了交易的一方。转移性支出表现为财政资金无偿的单方面的转移，这类支出的主要项目有各类社会保障资金、财政补贴、政府贴息的债务利息等。转移性支出的特点是，政府付出了资金，却没有任何资源获得，不是交换行为，不具有交易的性质。

这两类支出的表现形式不同，其对经济的影响也有不同的地方。采购性支出反映了政府的消耗性需求，是社会总需求的一部分，因而它对经济的影响直接反映在生产和流通环节。在生产领域，消耗性支出的变动会通过社会总需求的相应变动而导致社会生产规模的变化。在流通领域，消耗性支出直接影响着社会总需求的变动。在分配领域，消耗性支出的影响则是间接的，它只能通过采购的过程在社会各个生产和流通单位之间调整利益分配。转移性支出对经济的影响亦表现在生产、流通和分配三个方面。这类支出对分配的影响是直接的，实质是在国民收入初次分配基础上而进行的再次分配，从它的构成形式上已说明了这一点。其对生产的影响可以是间接的也可以是直接的，如转移支付的对象是个人或家庭，它只能通过消费而对生产发生间接的影响，如转移支付的对象是企业，对生产就会发生直接的影响。在流通领域，转移性支出通过对私人消费需求和私人投资需求的制约来达到对社会总需求的制约。

公共收入。公共收入亦称财政收入或政府收入，是政府为履行其职能而筹集的一切资金的总和。在市场经济体制中，公共收入主要由税收、规费和公债构成。公共收入的基本问题，是如何使社会成员合理分担公共物品和劳务的成本费用，即如何使税收负担公平合理。对此，经济学家们曾提出过许多原则，主要的原则有两条，即受益原则和支付能力原则。受益原则要求社会成员所负担的公共收入，要与其从政府提供的公共物品和劳务中所获得的效益相联系。支付能力原则要求社会成员所负担的公共收入，要与其支付能力相联系。这两个原则的并用，可以使以税收为主要形式的公共收入，在保持社会分配相对公平的同时兼顾到效率问题。

税收是公共收入的主要组成部分，也是政府取得公共收入的最佳方式。在西方主要工业国家中，税收收入占公共收入的比重一般都在90%以上。我国自20世纪80年代中期以来，税收收入占财政收入的比重也已达到这个水平。税收是政府为实现其职能的需要，凭借其政治权力，按照特定的标准，强制地无偿地取得公共收入的一种形式。任何税收都要涉及三项内容，即向谁课税，对什么课税，课征多少税，也就是课税主体、课税对象（课税客体）和税率。课税主体即纳税者，是税法上规定的直接负有纳税义务的自然人和法人。纳税人可以是税负的承担者，也可以通过转嫁而不承担税负，一般来说，流转税的纳税人不是负税者，而直接税的纳税人则是负税者。课税对象就是课税的目的物。课税对象不一定就是税收的源泉（税源），课税对象只是在少数情况下才与税源是一致的，对多数税种来说，两者是不一致的。如农业税的课征，税源是农民的纯收入，而课税对象却是农民利用土地所生产的农作物的产量。税率是税收制度的重要内容，在课税对象既定的前提下，税率决定了税收的规模以及税收对社会经济活动的影响程度。

税收的种类是税收体制的核心要素。税种的设置因时因地而异，其发展变化的历史反映了整个经济社会演进的历程。在古典经济学派早期，把土地和劳动看作是财富的最终来源，因而主张以纳税人的地租及其派生收入来归纳税种。亚当·斯密指出发展到把税收归纳为地租、利润和工资三大税系。19世纪的新历史学派经济学家瓦格纳把税收归纳为收益、财产和消费三大税系。凯恩斯主义兴起后，税收理论全面介入经济生活，产生了对所得、商品（包含劳务）和财产课税的三大税系理论。现代公共财政学对税种的分类更趋细化。以课税权的归属为标准，可将税收划分为中央税和地方税；以税收收入的形态为标准，可将税收划分为实物税和货币税；以课税的主客体为标准，可将税收划分为对人税和对物税；以计税依据为标准，可将税收划分为从量税和从价税；以税负能否转嫁为标准，可将税收划分为直接税和间接税。尽管可以采用不同的标准来归纳区别税种，但最基本的分类依据仍是课税对象的性质。按照课征对象的性质，现代公共财政学一般将税收划分为货币资金运动过程中的课税和财产持有及转让课税两大体系，前者相当于对国民收入流量征税，包括所得税、流转税等，后者相当于对国民收入存量征税，主要指财产税。除了税收收入，公共收入还有规费和公债等项目。规费是政府部门为公民提供某种服务或实施行政管理所收取的费用，一般包括行政规费和司法规费两类。规费的设置在理论上有填补和补偿两个依据，即政府为公民所付出的服务，要能够在公民所交纳的费用中得到相应的补偿，其实质是一种交易行为。但在实际操作上很难做到这一点，规费的收取往往带有较大的主观随意性，有些规费则混淆于税收之间而至变质。在仅靠税收收入已无法满足政府支出的情况下，政府可以依据信用原则，向社会举债，以取得公共收入，这就是公债。公债的基本功能是弥补财政赤字。公债作为政府收入的一种形式，其历史晚于税收，但在现代财政活动和经济活动中的作用却越来越显著，公债的发行为社会闲置资金的运用开辟了有效途径。

财政体制。财政体制的核心是政府间的财政关系，现代公共财政学把“财政联邦制”作为处理政府间财政关系的一种规范制度。财政联邦制是以中央政府为核心的，由多级政府所构成的财政体制。目前世界上很多国家都实行这种财政体制。这种财政制度主张，各级政府在财政职能和收支上各有其独立性，不能相互取代，更不能混淆不清。但是这并不意味着绝对的分开，奥茨在《财政联邦制研究》一书中指出：“联邦制更像一个合作性企业，各级政府的行为间有着相互的影响。”财政联邦制的内涵包括三个方面，其一是政府间职能的划分界定，其二是政府间收入的划分界定，其三是财政补助。政府间的职能分配，涉及稳定职能、分配职能、配置职能和支出的划分。许多经济学家认为，宏观经济的稳定职能主要应由中央政府来承担，因为实现宏观经济稳定的基本手段是货币政策和财政政策，这两个政策的制定与实施只能由中央政府来组织，如果由地方政府来承担就会导致货币过量发行和财政收支难以平衡等一系列问题。分配职能的划分有两种观点，一种观点认为以分权的形式由各个地方政府进行收入的再分配，有利于提高社会福利，实现相对公平的目标。另一种观点则认为，收入分配的公平是一个全国性的目标，在劳动和其他要素具有充分流动性的条件下，地方政府很难实施收入的再分配，因而分配职能应该属于中央政府的财政职能。这种观点为多数经济学家所赞同。关于配置职能，一般认为公共物品的提供应该实行以分权为主的模式，以地方政府为主承担资源配置的职能。因为公共物品分为全国性的和地方性的两种，大多数公共物品属于地方性的，其受益范围有明显的地域限制，所以配置职能以地方政府为主中央政府为辅是最具效率的。上述三项职能确定后，支出的划分就变得简单清晰了，中央政府承担的宏观经济调控、收入再分配和全国性公共品由中央财政负责，地方性公共品则由地方财政支出。

收入在政府间的合理划分是财政体制的核心一环。收入的划分主要是税种的划分，划分的原则是兼顾公平与效率，保证政府职能的履行。税种的划分一般分为三类，第一类为中央税，第二类为地方税，第三类为中央与地方共享税。社会发展的总体趋势是，社会生活的联系日益紧密，这种趋势在经济方面则表现为一体化，这种情况决定了税种的划分在现代越来越走向中央相对集权。无论是政治体制集权的国家，还是分权的国家，在税种的划分上，一般都将主要的税种、收入比重较大的税种划归中央政府。从前面的政府职能的分析中可知，在国家的管理事务中，中央政府承担了主要的任务，只有取得相应的财政收入，中央财政才有能力调节地区之间存在的财政能力的差异，进而实现宏观经济管理的目标。美国、日本等主要发达国家，中央财政收入占全部财政收入的50%～70%，雄厚的财力使中央政府具备了较强的宏观调控能力。政府职能和收入在各级政府间划分清楚之后，尚不能保证财政体制的正常运转，因为这些划分虽然以公平和效率为基础，但还存在着三个主要问题。一是地区间的公共品外溢性问题。地方政府在公共活动过程中，由于无法向外溢地区收取成本，往往会减少有外溢性公共品的投资，造成某种公共品提供不足。二是横向财政不平衡。地区间由于各种自然和社会条件的不同，经济发展不平衡是必然普遍的现象，反映在财政上就会出现收入的差距。地方间的财力差异若得不到纠正，将会造成资源配置的扭曲。三是纵向财政不平衡。中央财政取得较多的财政收入，但其直接支出却小于其收入。地方政府由于承担了实现资源配置效率的主要任务，其财政一般来说总是处于收不抵支的状态。为了解决这些问题，财政补助就成为财政体制不可缺少的内容。财政补助有多种形式，大体可以分为一般补助和条件补助。一般补助是对总体财力的补助，提供补助的政府不对资金的使用方向作任何规定，接受补助的政府可以自主支配；条件补助是对某种公共活动提供的补助，提供补助的政府对资金的使用有着明确的规定，附带着一定的条件，被补助的政府只有满足这些条件才能获得补助。条件补助又可分为专项补助和配套补助两类。各类财政补助的功效不尽相同，但对公共支出的扩张都具有积极的作用。

我国财政体制经过几十年的探索和改革，尤其是实行分税制改革以后，财政联邦制的框架可谓初见轮廓。但仍然存在不少问题，还需要不断进行改革和规范，才能建立起科学意义上的现代公共财政体制。这些问题的存在，既有财政体制自身的原因，也有市场经济尚处于发育阶段而带来的深层次的原因。

（二）转移支付理论

市场经济条件下的转移支付，我们可以从一般意义上理解为社会经济中经济主体之间的非交易性的货币关系。最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古，在他1928年出版的《财政学研究》中，第一次使用这一概念。他把用于支付本国人民内债利息、抚恤金、养老金、资金等方面的经费，称之为国家经费中的转移经费。这部分经费并不直接消耗任何资财，只是在国民经济中通过国内购买力的转移来调节分配关系，对国民经济的作用是间接的。庇古所定义的转移支付形成了转移支付制度的最基本的内涵，尤其在凯恩斯主义出现后，随着国家干预经济的加强，转移支付在财政支出中所占的比例越来越大，其作用也日益为社会承认。在现代国家中，所谓政府间转移支付，是指一个国家的各级政府之间在既定的事权、支出责任和税收划分框架下，为实现双向均衡而进行的财政资金的相互转移。其实质是一种补助，是财力的无偿性转移。

转移支付的基本特征可以概括为：转移支付主体仅限于各级政府；财政转移资金是无偿的；具有较强的政策性和明显的层次性。财政转移支付实质上是指财政资金在各级政府的一种再分配关系。财力和资金无偿性转移的程度、规则和方法构成政府间财政转移支付制度。它通常是作为“各级政府间责权关系和利益关系的一种协调机制而存在的，它是在政府间第一次财政分配即分税的基础上，按政府间纵向和横向的财政经济能力差异与均等化目标的要求所进行的第二次分配。因此，它是分级财政体制的一个重要组成部分”。在论及政府间转移支付制度问题时，安瓦尔·沙赫（Anvar Shah）和罗伊·巴尔（Bahl Roy）等学者均把纵向失衡与横向失衡理论作为合理调剂财政资金，协调区域间经济社会发展的重要依据加以阐释。根据地方公共产品来划分各级政府间的支出责任和收入之后，往往形成政府之间财政纵向不平衡和横向的不平衡，再加上公共商品外溢性，因而需要上级政府对下级政府的财政调整，转移支付便是其中一种最重要的调整手段。可见，建立在地方公共商品基础上的转移支付，实质上是在各级政府间财政收支初次分配基础上的再分配，是上级政府调控下级政府的财政能力和财政行为的一种重要的手段。

我国现行的财政转移支付，包括三个部分。一是税收返还部分，它是建立在分税制财政管理体制之上的制度，对地方税收起着激励的作用。二是体制补助部分，是实行分税制后中央对地方继续给予的补助。三是中央对地方转移支付部分，又分为财力性转移支付和专项拨款两个部分，财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、结算转移支付和县乡财政补贴等等，专项拨款则大多根据经济和社会发展的需要由中央政府机动掌握和使用。

财政转移支付包括纵向和横向两方面的均衡功能。纵向，就是上级政府对下级政府给予返还、补助或其他拨款，弥补地方财力的不足，或解决某些特殊的重要问题。纵向转移支付，是中央或上级政府运用自己的权力，从国家或地区根本利益出发而采取的调控措施。横向转移支付，就是通过转移支付的手段保障不同区域之间的政府具有基本同等的施政能力，缩小各地居民之间在享受公共服务方面水平的差距。有的是中央政府直接进行分配，有的是规定某种政策，使发达地区向不发达地区转移资金。

在社会主义初级阶段条件下，实行财政转移支付，有助于调动各个地方和部门发展经济、增加财力的积极性；帮助不发达地区加快发展，缩小区域之间的差距；繁荣民族经济，促进各个民族之间的大团结；发展教育、科技、文化、卫生事业，减少经济与社会一条腿长一条腿短的现象，促进社会的全面进步；调节国民收入的分配和个人收入的分配，抑制贫富差距的扩大，逐步实现各尽其能、各得其所；加大公共产品的供给力度，解决贫困人口和不发达地区公共资源的短缺问题，实现公共服务的均衡化。因此，财政转移支付既是宏观调控的重要手段，也是贯彻落实科学发展观的有效措施。