取消农业税对乡镇财政的影响

取消农业税后，乡镇财政出现了前所未有新情况和新问题，原有的深层次矛盾更加凸显，全面取消农业税是中央、国务院的重大战略决策，是顺民意、得民心的德政之举，必须全面贯彻执行，农民负担又绝对不允许出现反弹，社会主义新农村建设任务艰巨，乡镇一级最基层政府理应多出力量、多做贡献。这一切问题的解决都需要各级政府迅速适应新形势，进一步加快发展农村经济；完善体制、积极稳妥推进农业综合改革；减轻负担，严格控制和积极化解乡镇债务；创新方法，进一步改革规范乡镇财政管理；同时要转变观念，改革农村公共产品的供给；要加大投入，坚持统筹城乡发展。只有这样才能巩固和发展农村税费改革已经取得的成果；才能保证农村经济社会的稳定发展；才能维持农村基层政权的正常运转；才能促进社会主义新农村的建设，实现全面小康。

取消农业税标志着我国农村改革开始进入综合改革的新阶段，要充分认识农村综合改革的重要性和艰巨性，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制，覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推动社会主义新农村建设。

（一）乡镇财政收入构成的变化

1.农业税改革前的乡镇财政收入构成

乡镇财政收入来源主要由三部分组成：第一是预算内来源，主要由各项税收组成；第二是预算外来源，主要以各种附加税为主；第三是各级政府自筹部分，包括隶属乡镇政府的企业向乡镇政府缴纳的利润，乡镇政府向行政管辖权域范围内的农村居民收取的各种费用，主要是乡镇统筹收入。税费改革前的乡镇财政收入构成，是在沿袭革命战争年代和人民公社时期的财政收入来源，并在此基础上根据经济和社会发展情况的变化，逐步扩大收入来源所形成。

中华人民共和国成立初期，国家面临着经济收入主要是以公粮为代表且需要足额上缴的农业税及其他税，随公粮征收的、用于乡镇政府管辖区域范围内公益事业的地方附加公粮，也被称为“乡自筹费”。根据当时中央人民政府规定，地方附加征收比例不得超过国家公粮的15%。用目前的财政收入结构标准划分，农业税及其他税属于乡镇财政收入中的预算内范畴，公粮附加属于乡镇财政收入中预算外范畴，我国乡镇财政收入中预算内和预算外收入的结构由此沿袭并形成。

1950年，我国农村的政权体制发生了形式上的变化，人民公社取代乡镇政府成为农村的管理者，行政体制的变动引发了财政管理体制的相应改革，尤其是在农村财政部门实行“两放、三统、一包”和建立公社财政的基础上，公社财政的收入来源有所夸大，收入结构也趋于形成和稳定。根据1958年一月国务院公布的《关于改进财政管理体制的规定（草案）》，地方政府财政收入由三部分组成：第一种是地方固定收入，包括原有地方企业收入、事业收入、7种原已划分给地方的税收（印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税）以及地方其他零星收入；第二种是企业分成收入，包括中央划归地方管理的企业和虽然仍属中央管理的地方参与分成的企业利润的20%，分给企业所在的省、市，作为地方收入；第三种是调剂分成收入，包括商品流通税、货物税、营改增、所得税、农业税和公债收入。同时，为了使各级地方政府能够做到财政的收支平衡，中央政府根据各地区财政收支平衡的具体情况，制定了财政收支的平衡办法：地方固定收入能够满足正常支出需要的，不再划分给别的收入，多余部分按照一定比例上交中央财政；地方固定收入不能满足正常支出需要的，划给企业分成收入，多余部分按一定比例上交中央财政；地方用固定收入、企业分成收入仍然不能满足正常支出需要的，划给一定比例的调剂收入；地方固定收入、企业分成收入和调剂收入全部划给地方，仍然不能满足正常支出需要的，不足部分由中央拨款补助。

因此，可以看出，实际上地方政府财政存在着第四种收入，即来自中央政府财政的补助，只不过因财政收支平衡状况不同，一些财政收入大于支出的地方政府得不到第四种财政收入。对于地方政府的财政来说，中央财政补助实际上是财政在不同地区、不同地方政府之间配置公共资源的一种财政转移支付形式。

1985年4月，经国务院批准公布的《乡（镇）财政管理试行办法》中明确规定：乡财政的收入范围由国家预算内收入、预算外收入和自筹资金三部分组成。其中，预算内收入包括工商税、农牧业税、国有企业所得税等十四大项；预算外收入主要是各项附加收入：自筹资金包括乡镇企业利润上交、乡镇办事业收入、乡镇统筹和土地征用费收入等。与公社财政相比，乡镇财政除了将不同收入在预算内、预算外和自筹进行重新归类，并在此基础上新增了一些收入项目外，基本上涵盖了公社财政的收入范畴。由此可见，公社财政虽然存在时间不长，但它在财政收入来源上所形成的基本框架，被后来重建乡镇财政的改革所承接并沿用至今。

2.取消农业税对乡镇收入的影响

乡镇财政收入基本上由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。农村税费改革的主要内容就是将国家政策内的收费并入农业税收之中合并征收，将乡镇的非预算收入全部纳入预算管理。这一制度设计的好处是征收简便，减轻了农民的税外负担，规范了乡镇财政的收入及管理。

从长远来看，农业税改革所带来的经济良性循环，不仅能改善乡镇财政不合理的收入结构、建立合理的收入增长机制，而且能拓展乡镇财源、增加乡镇财政收入。但是，就短期而言，由于长期扭曲的农村不合理分配关系，农村税费改革会不可避免地对乡镇财政造成重大冲击，使乡镇政府财力减少。因为，就税费改革前的体制而言，在乡镇财政的预算内收入、预算外收入和自筹资金收入中，“三乱”（乱集资、乱摊派、乱收费）主要出现在预算外和自筹资金部分，尤其是自筹资金一块更是难以控制。迄今为止，谁也无法对自筹资金和预算外收入进行比较全面的统计，甚至其中有许多收入根本就没有进入乡镇财政收入的账户。由于它的非规范性，一些研究者将乡镇财政的自筹资金收入称之为“非正规收入”“制度外收入”或“非规范收入”，有的则将其与预算外收入一起称作“非预算收入”（offbudget revenue）。从少数个案分析来看，樊纲认为，1994年，“非规范收入”平均相当于地方预算内收入的30%（占全部地方公共收入的23.1%）。预算外收入和自筹资金占乡镇财政收入的比重是逐渐递增的，1986年只有11.83%，1992年增至28.54%，1996年则上升到35.42%。而农业税改革的主要内容就是将国家政策内的收费并入农业税收之中合并征收，取消乡镇统筹和专门面向农民收取的各种费用，取消屠宰税，取消“两工”，这必将导致乡镇政府财力的减少。由于农业税改革，全国所有乡（镇）、村至少要少收费1 200亿元，虽然中央下决心每年拿出200亿元用于乡、村两级的财政转移支付，表面上似乎与过去的税费总额大体上平衡了，但乡、村两级实际上却少收了1 000亿元。

（二）乡镇财政支出构成的变化

1.乡镇财政支出构成

我国乡镇财政支出与乡镇财政收入具有高度的相关性。乡镇财政支出范围的确定和变化与乡镇政府的事权范围界定和变动具有一定的联系。根据1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：乡、民族乡、镇的人民政府执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。虽然“管理”与发展在词的含义上有明显不同，但乡镇政府还是将管理职责变成了发展职责，与此相联系，扩大乡镇财政支出范围也就顺理成章。

无论是在中华人民共和国成立初期和人民公社时期，还是在目前社会主义市场经济体制建立时期，乡镇财政支出结构的确定，都体现了统一领导，划分收支，分级管理的原则。在这一原则下，我国财政支出依据政府体系被划分为中央政府的支出和各级地方政府的支出，支出范围根据各级政府的管理需要和所承担义务与责任确定。例如，属于中央的企业、事业和行政单位的支出，由中央政府负责并列入中央财政预算。尽管我国财政体制在中华人民共和国成立后的40多年里发生过多次大的变动，这一原则仍然被保留下来。根据这一原则，中华人民共和国成立初期，乡镇财政支出的范围主要包括两个部分。当时，依据中央规定，乡镇财政支出分为经常性开支和较小的支出与非经常性开支两类，并规定，乡镇政府的公杂费、干部生活补助费、村小学的公杂费和小学教员的培训费、会议费开支，区乡电话及民兵开支等过去由乡自筹解决的经常性开支，改为国家财政解决，列入国家财政支出预算。而对属于公益事业的非经常性开支，如兴修水利、道路和桥梁，乡镇小学建设等，原则上由乡镇政府根据中央政府规定的限度（不能超过农业税的7%），通过摊派的形式筹集，并列入乡镇财政预算，即后来的预算外财政。

1958年，根据我国经济建设中出现的问题以及总结财政建设和管理上正反两方面的经验后，中央政府以扩大地方财权为背景，对地方政府各级财政的支出范围做了重新规定：即地方财政支出中的经常性开支，例如地方的经济建设事业费、社会文教事业费、行政管理费和其他经常性支出由地方根据中央划给的收入自行安排；对于地方的基本建设、重大的灾荒救济、大规模移民垦荒等特殊支出，由中央财政专案拨款解决。而对于以上内容之外的支出，由地方财政解决。这次改革虽然最后因为人民公社体制上存在的问题而没有取得应有的实效，在其后20年的时间里，地方财权非但没有扩大，相反，还由于再次实行高度集中的财政“统收统支”有所缩小。但是，它的主导思想，即明确划分中央和地方财政的支出范围，并给予地方财政在其管辖权限内以安排支出的充分自主，实现事权和财权的统一，恰恰是财政联邦制所倡导的。所以，尽管国家财政管理体制发生了变化，但在财政支出上的中央和各级财政的职责划分基础和主导思想还或多或少保留了下来。

中央和地方在财政支出上的划分，体现了公共资源和产品的分配关系，因而受到中央和地方各级政府的高度重视。1985年，我国在推行财政“分灶吃饭”，建立中央和地方“分级财政”“分级管理”的体制改革过程中，对按管理形式划分乡镇财政支出结构和内容做了进一步规定。与乡镇财政收入对应，乡镇财政支出也被分为三个部分，即预算内支出、预算外支出和自筹资金支出。这三项支出，体现了国家在乡镇管辖范围内直接安排的各项财政预算支出以及乡镇对属于自主安排的预算外收入和乡镇自筹收入进行的再分配。虽然乡镇自筹资金支出部分与预算外支出已在国家公布的统计报表中被合并，但我们依然能够从乡镇财政的统计表中看到两者明显的划分。

2.取消农业税对乡镇财政支出的影响

取消农业税后，由于乡镇预算外收入锐减，势必引起乡镇财政支出范围、规模和支出结构的重新调整，其变化具体表现在以下五个方面。

第一，原在乡财政支出中占大头的农村教育事业支出，其经常性经费已由县财政预算安排，这大大减轻了乡镇财政的支出压力。

第二，行政管理费支出成为乡镇财政支出的主要内容，且支出压力增大。因为在目前乡镇政府职能没有转变、乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，将给那些行政管理预算经费严重不足、常常靠预算外收费来弥补的困难乡镇带来很大的支出压力。同时，由于相当一部分费用是由乡镇各部门自行收取的，因此税费改革后，乡镇财政还得增加这些部门的支出负担。

第三，农村基础设施建设支出缺口较大。取消农业税后，便取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。这对于经济发达地区乡镇来说，其矛盾并不十分突出，但对于经济不发达地区乡镇而言，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度减少了乡镇财政收入，上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远，人员经费都存在缺口的情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自1998年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资来解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无能力解决配套资金。

第四，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。目前，我国除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会养老保险体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完整的保障支出体系，并且就目前对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农民的统筹资金。税费改革后，对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完整的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。

第五，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。农村税费改革前，乡镇对这方面的投入就偏少，如河南省汝阳县三屯乡2001年文、体、广播、卫生等方面的支出只有近3万元，占当年支出的1.42%，农村税费改革后，特别是全面取消农业税的当前，乡镇已无财力顾及这方面农村公益事业的支出。