乡镇财政制度的运行机制研究成果

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：（一）乡镇财政制度运行机制乡镇财政制度运行的机制主要表现在如下几个方面：第一，乡镇财政的职责、收入构成和支出范围；第二，乡镇财政的管理体制与获取途径；第三，乡镇财政的主要作用。乡（镇）财政是国家财政的组成部分。而乡镇财政的收入构成则不同。但是对乡镇财政收入的管理，目前尚未形成稳定的架构。乡镇财政在为乡镇政府行使职能方面提供了重要的财力保证。

（一）乡镇财政制度运行机制

乡镇财政制度运行的机制主要表现在如下几个方面：第一，乡镇财政的职责、收入构成和支出范围；第二，乡镇财政的管理体制与获取途径；第三，乡镇财政的主要作用。

1.乡镇财政的职责、收入构成和支出范围

根据财政部颁发的《乡（镇）财政管理试行办法》中规定：乡（镇）财政要贯彻执行“统一领导、分级管理”的原则，正确处理国家与地方、全民与集体和国家、集体、群众之间的关系。要责、权、利相结合，财权与事权相结合。乡（镇）财政机构要处理好同县各主管部门的财政、财务关系，各主管部门要支持乡（镇）财政工作。要加强同税务所的配合，共同完成财政税收任务。乡（镇）财政是国家财政的组成部分。做好乡（镇）财政工作是乡（镇）政府的重要职能之一，其主要职责范围是：①认真贯彻执行党和国家的方针、政策，严格遵守国家税收法令和各项财经制度，遵守财经纪律；②负责有关国家预算内收入和支出的组织与管理，负责乡（镇）政府各项预算外资金和国家规定的自筹资金筹集、分配的组织管理工作；③协助乡（镇）企业建立和健全各项财务会计制度，研究生财、聚财、用财之道，搞好经营管理；④严格执行国家财政预算、决算制度。按期编制预算、决算，报经乡（镇）人民代表大会审查，并报上一级政府批准。

而乡镇财政的收入构成则不同。《乡（镇）财政管理试行办法》中规定：乡（镇）财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成。国家预算内部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车船使用牌照税、契税和其他收入。国家预算外部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入以及一些乡（镇）按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资金部分，包括乡（镇）政府按照国家政策规定征收的自筹收入，但不得随意摊派。

乡（镇）财政的支出范围，国家预算内部分，包括上级政府划归乡（镇）财政管理的行政管理费、文教科学卫生事业费、农、林、水事业费和其他支出；国家预算外部分，包括用上述各项附加收入和行政事业单位预算外收入安排的各项支出；乡（镇）政府用自筹资金安排的各项支出。国家预算内资金、预算外资金和自筹资金，乡（镇）政府可以统筹安排，但要分别记账和结算，向上级财政部门做出报告。

2.乡镇财政的管理体制与获取途径

在机构设置上，根据《乡（镇）财政管理试行办法》规定：乡（镇）财政原则上不设国家金库。年度预算执行过程中的资金调度办法，由各省、自治区、直辖市确定。乡（镇）财政机构和人员编制，按照乡（镇）具体情况设置，不要一刀切。有的可在乡（镇）政府下设置财政助理员，有的可设立财政所（组）。为了做好乡（镇）财政工作，可配备专职财会干部，原则上每乡（镇）一至两人。经济基础好、财政任务重的乡（镇），需设立财政所（组）的，编制可适当增加，但要按精简原则严格掌握，所增人员经费从乡（镇）自筹收入中解决。

在管理体制上，根据《乡（镇）财政管理试行办法》规定：七、乡（镇）财政的管理体制，可实行以下形式，包括定收定支、收支挂钩、总额分成、一年一定。定收定支，收入上交，超收分成（或增长分成），支出下拨，超支不补，结余留用，一年一定；定收定支、收支包干、定额上解（或定额补助）、一定几年。具体选用哪种管理形式，由各地根据具体情况确定。除此之外，各地区可采用适合本地区情况的其他管理形式。但是对乡镇财政收入的管理，目前尚未形成稳定的架构。政府（党委）、人民代表大会、财政所之间的管理权边界、人事权的划分，常常是模糊的，制度规定和实际的运作也常有出入，所以有效的制衡机制尚未形成。

在获取的途径上，刘世定在调查分析中认为可以分为三种途径。第一种方式是上级政府划拨。通常的做法是划拨的数额是和该征税部门从该乡镇所征税额相连带的。因此对乡镇政府来说，这如同通过征税机构间接地从本乡镇提取的乡镇财政收入。预算内财政收入和部分预算外财政收入都是通过这种方式获得。第二种方式是乡镇政府直接征收，其所得也直接进入乡镇财政，部分预算外收入用这种方式取得，它也是自筹收入的一种获取方式。第三种方式是乡镇政府依据所有权所获得的经济剩余，如利润、租金等。这是自筹财政收入的一种重要方式。在这三种获取方式中，第一种是属于制度内收入的内容；第二种部分进入预算外收入的属于制度内收入，部分进入制度外收入；而第三种则全部进入制度外收入范围。

3.乡镇财政的主要作用

乡镇财政尽管在整个财政体系中居于最低层，但是从建立时及其以后的很长一段时间里，却起着重要的作用。

乡镇财政在为乡镇政府行使职能方面提供了重要的财力保证。乡镇政府作为国家设在乡村社会的基层政权，在加强自身政权的建设同时要发展地方经济，提供地方公共产品和服务等方面，都是以相应的乡镇财政作为保证的。这些公共产品和服务包括以下几点。①具有外部性的、但收益和成本不外溢本辖区的地方公共物品，如公共安全、民事纠纷处理、乡村道路建设、防洪、灌溉排水、土地整治等。②外部成本或收益溢出本辖区，需要与上一级政府或其他辖区的政府合作来提供的公共产品或服务，如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土整治、环境保护等。③具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化及其他一些社区福利项目。可见，乡镇财政有力地验证着财政是政府的母乳的相互关系，而对乡镇财力的筹集、运用以及对资金运用等的监督工作，乡镇财政都发挥着重要的作用。

乡镇财政在促进农村经济发展中起到了重要的作用。从根上来说，农村、农业、农民问题是我国经济建设和现代化进程中的根本问题。在市场经济的发展进程中，总是存在着市场失灵的问题，这在市场经济中是无法解决的。脆弱的小农经济无法克服自身由于市场失灵而带来的不确定性和风险等，因此这一责任自然落在了乡镇财政的肩上，这是其中的一个方面。另一方面，乡镇财政直接面向广大农村，它能够组织资金，保证对农业的投入，从而起到导向的作用；同时它可以支持乡镇企业的发展，用乡镇企业的积累来支持农业，还可以在帮助农民脱贫致富等方面都起到十分重要的作用。

在很长的一段时间内，乡村经济的快速发展为政府的汲取能力提供了基础，促进了乡镇财政的发展和壮大。就乡镇财政本身来说，它是国家财政的有机组成部分，是我国县级财政的基础。最后，在市场经济的发展过程中，乡镇政府通过财政的途径加强对农村经济的调节。此外，乡镇财政也是乡镇政府配置资源的一个重要手段。

（二）乡镇财政在内部控制理论上存在的问题

根据银监会、财政部、证监会、审计署以及保监会的联合部署发布了关于内部控制的基本规范，制定出关于内部控制的概念，所谓内部控制是指为了实现乡镇财政的战略目标，为保护乡镇财政的资产安全，保证乡镇财政。

现阶段，乡镇财政虽然在现阶段其内部控制管理上已经稍见成效，但是由于对内部控制问题依然存在着不够重视的问题，所有实践经验以及理论研究都显得不足，致使由于内部控制问题产生的舞弊现象造成的资金使用混乱状况以及乡镇资产流失状况都经常发生，这说明内部控制体系建设的各个环节中依然存在着很多不足。

由于社会主义市场经济竞争态势的影响，很多乡镇在追逐经济效益、提高自身经济效益的基础上，忽略了乡镇财政内部控制的重要性，没能提高认识、增加了解，更没有建立起良好的内部控制文化。

现阶段，我国的乡镇财政内部缺少风险评估人才，风险评估的方法和技术都较为落后，主要依靠定义性的分析作为风险评估的具体手段，由于定量风险评估依然停留在报表数据分析这个初级阶段，所以对于复杂的风险，没有准确预估的能力。

由于我国乡镇财政在内部控制体系建设上的监管手段相对落后，主要依靠账项作为审计的基础，在监督和管理方面缺乏对计算机等先进技术的应用，致使监督管理的效率很低，不能跟上乡镇财政业务发展的步伐。

（三）我国乡镇财政内部控制体系建设的建议

我国的乡镇财政需要吸收以及借鉴国际上先进国家乡镇财政在内部文化建设方面的成果，并结合我国乡镇财政自身的具体情况，建立起适合中国乡镇财政独特的内部控制体系，建立起一条有中国特色的内部控制道路。在我国乡镇财政内部，一定要定期进行乡镇财政内部员工的文化培训，使包括高层管理者在内的乡镇财政员工都要提高对文化建设的重视。

现阶段，我国乡镇财政需要提高对专业风险评估人员素质的重视，借以提高风险评估意识的建设，需要吸取和借鉴国内外乡镇财政中先进的评估技术手段，要把风险评估的技术向高质量定量化转变，充分把定性分析以及定量分析结合起来，借以准确的评估复杂的风险，进而降低乡镇财政运营中的各种风险。

现阶段，我国乡镇财政需要建立起完善的监督稽查体系，在审计监督方面充分的应用计算机技术，提高内部控制体系的监督效率，使内部控制监督管理手段可以与乡镇的经营发展相适应，借以提高内部控制体系的监管力度，促进监管体系的完善。

要汲取国内外一些发展较为前卫的企乡镇财政的经验，选择适合乡镇财政自身的内部控制管理经验，做到取其精华去其糟粕，不要照搬套用，要根据乡镇财政自身的实际情况，有计划、有条理地构建起适合本乡镇财政的一套内部控制文化体系。

乡镇财政需要派专业的风险评估人员定期对可能出现风险的业务进行评估和识别，并根据风险识别和评估的结果，借以完善乡镇财政的风险预警系统。风险预警系统建立好，才有利于把即将发生的风险控制在萌芽中。

乡镇财政的各级审计部门要独立运行，不能受到其他部门的影响和制约，借以提高审计部门的权威，促进审计部门的独立性运行，对乡镇财政各个业务进行从事前到事中到事后各环节的全面监督，借以全面的完善乡镇财政内部控制体系的建设，降低乡镇财政内部各个员工的自盗风险。

乡镇财政制度的运行机制研究成果

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