乡镇财政制度的建立与监管研究

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：（一）乡镇财政制度管理乡镇是一个社区性概念，也是一个行政性概念。第一类是集权与分权相结合、以集权为主型财政体制。另外，财政包干体制，使宏观调控力度大大削弱，由于这些问题的出现，我国财政管理体制必须实行分税制。收入来自乡镇范围内组织的各项地方收入，包括乡镇财政预算内收入、乡镇财政预算外收入和乡镇财政的自筹资金收入。

（一）乡镇财政制度管理

乡镇是一个社区性概念，也是一个行政性概念。乡镇在行政层级上是县政府所辖的一级政权，在整个国家行政体系中处于最低一级。乡政权是国家在乡村社区设置的基层政权组织，镇政权是在县域内建制镇所辖地区设置的基层政权组织，乡镇组织在一般意义上即指农村基层政权组织。乡镇组织主要由党群部门、政府部门、人大部门构成，还包括文教科卫、农林水部门、公交、商业、城镇建设、社会福利救济等事业部门。乡镇人大是乡镇一级的权力机关，乡镇人大代表由选民直接选举产生；乡镇政府是乡镇人大的执行机关，也是国家基层的行政机关；乡镇党委是中国共产党的一级组织，其代表人民领导乡镇工作，是实质上的权力中心。

国家财政是指国家为了实现其职能的需要，凭借政治权力，在参与社会总产品国民收入的分配与再分配过程中所形成的分配关系。财政是人类社会发展到一定历史阶段的产物，它随着国家的产生而产生，在中国古代称财政为“国计”，即国家的收支计算。到清朝时，清政府设立了财政处，官方开始正式使用“财政”这一名称。财政严格来讲是一个经济范畴，它是国家为了满足公共欲望、实现公共需要而对集中起来的部分社会产品所进行的分配。因此，财政的本质是一定的分配关系。一般而言，在市场经济条件下，公共财政通常要担负三个方面的职能，即资源配置职能、收入分配职能和经济稳定与发展职能。所谓资源配置职能，就是指为满足人们的需要，通过财政收支活动以及相应财政、税收政策的制定、调整与实施，将有限的资源在各种可能的用途间进行分配和组合，并形成一定的资产结构、产业结构、技术结构、消费结构和地区结构，实现对社会现有人力、物力、财力等社会资源结构与流向的调整和选择。所谓收入分配职能，是指政府财政收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响，进而影响社会上财富的分配，以实现收入分配公平的目标。它的主要内容是用税收和转移支付等手段，将国民经济在一定时期内创造的国民收入，按一定的方式在政府、企业和居民个人之间进行分割，形成流量的收入分配格局和存量的财产分配格局，调节社会成员之间以及地区之间的收入分配格局，实现社会公正。所谓经济稳定和发展职能，亦即调控经济职能，是指通过财政政策的制订、实施与调整，使整个社会保持较高的就业率，以达到充分就业、经济增长、物价稳定以及国际收支平衡等政策目标。另外，财政还有监督管理的职能，在财政的资源配置、收入分配和市场调控经济各项职能中，都隐含了监督管理的职能。

我国的财政体系由中央、省（自治区、直辖市）、地级区市、乡镇五级组成，乡镇财政通常称为基层财政，乡镇财政管理是指乡镇政府为满足乡镇区域范围内社会公共服务和需要，依照一定的法规制度和程序进行征税、收费以及出资、拨款和付款等活动的总称，是国家财政管理体系的重要组成部分。

（二）我国现行的乡镇财政管理体制

财政管理体制是划分中央与地方政府之间，市与区、县各级政府之间财政收支范围和管理权责、处理中央和地方及地方各级政府之间的财政关系的一项基本制度，是经济管理体制的重要组成部分。财政管理体制有广义和狭义之分，广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制。狭义的财政管理体制就是指预算管理体制。

1.财政管理体制的内容

财政管理体制主要处理财政关系。这种财政关系包括两方面的内容：一是中央与地方及地方各级政府之间财政收支范围的划分，二是中央与地方及地方各级政府之间财政管理权限的划分。财政管理体制的具体内容包括以下几方面。第一，财政的分级。我国的财政级次与国家政权的设置基本上是一致的，即一级政权对应一级财政。我国财政分为五级，包括中央级、省级、市级、县级和乡级。第二，财政收支范围的划分。它是财政体制的核心内容，也就是确定中央与地方政府之间财政收入的归属和财政支出的责任。第三，财政管理权限的界定。第四，转移支付制度的建立。为了适应中央与地方政府上下级之间纵向调节的需要，因此要建立转移支付制度。

2.财政管理体制的分类

从中华人民共和国建立以后至今，我国的财政管理体制大致可以分为以下三类。

第一类是集权与分权相结合、以集权为主型财政体制。从1950—1979年，在这一时期，地方财政因受中央财政的统一领导，在财政政策、计划、制度等方面受中央的控制，财政管理权限几乎集中于中央、财政体制上实行一年一定的体制。

第二类是集权与分权交错型财政体制。从1980—1993年，在这一时期，财政体制做了三次较大的调整。1980年以后实行“划分收支、分级包干”（分灶吃饭）的体制。1985年以后实行“划分税种，核定收支、分级包干”的体制。这种体制与当时的经济改革相适应，是我国分税制的雏形。1988年以后对这一体制又进行了调整，经过两次调整后，调动了地方财政理财的积极性，地方财力大大地增强了，但财权仍基本上集中于中央，与当时我国进行的经济体制改革有不相适应的地方。例如，实行财政包干体制，助长了地区封锁和地方保护主义，阻碍了商品的全国流通，阻碍了地方经济的发展。由于实行包干体制，各地的收支基数不一，上缴的任务不同，财税政策相差较大，导致企业间的税款不公。另外，财政包干体制，使宏观调控力度大大削弱，由于这些问题的出现，我国财政管理体制必须实行分税制。

第三类是分权型财政体制，自1994年以来执行的分税制基本上属于这一类型。

（三）乡镇财政管理

现行乡镇财政管理体制的核心内容是：“核定收支基数，划分税种，上缴递增，补贴递减，固定上交。”具体包含以下几点。

第一，乡镇财政收支范围的划分。收入来自乡镇范围内组织的各项地方收入，包括乡镇财政预算内收入、乡镇财政预算外收入和乡镇财政的自筹资金收入。支出范围包括乡镇组织正常运转的行政管理费等支出，文教科卫、支农支出、社会保障和社会福利、计划生育、公共设施维护等乡镇社会事业支出，经济发展支出以及其他支出。

第二，关于收入、支出基数的核定。乡镇级收入，包括增值税25%及地税局征收的其他工商税收入、企业所得税收入、罚没收入、行政性收费收入、专项收入等，耕地占用税收入属县级收入。乡镇级支出是指除税务、工商、卫生、派出所、法庭、农业五站以外的其他各项行政和事业支出。定额上交或者补助基数是指乡镇财政收支基数核定后，对收入基数大于支出基数的乡镇，根据乡镇财力状况，实行定额上交或者定额递增上交；支出基数大于收入基数的乡镇，市、县可采取定额补助或者转移支付等形式给予适当补助。

第三，关于划分税种及中央税返还基数的确定。按照中央税制改革后的税种和收入项目，将税种划分为中央税（消费税）、中央与地方共享税（增值税）、地方固定收入。地方固定收入包括除中央税、中央与地方共享税后其他工商各税收入、企业所得税、农业四税、契税、罚没收入、专项收入等。县对乡镇财政税收返还是以1993年为年限，按乡镇上划中央增值税75%减去上级下划收入后的净额作为县对乡镇税收返还基数，超基数部分按中央返还给县比例10.5%金额返还给乡镇，县给各乡镇确定中央税年增长目标，完成目标，即全额返还基数，并按超收部分返还10.5%，否则相应扣减基数。行乡镇财政管理的几种具体形式：第一，定收定支，收支挂钩，总额分成；第二，定收定支，收支包干，收入大于支出的定额上缴，支出大于收入的定额补助；第三，核定收支基数，上交递增包干或补贴逐年递减；第四，定收定支，收入上交，超收分成或增长分成，支出下拨，超支不补，结余留用。

乡镇财政制度的建立与监管研究

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