制度框架与政策改革：中国乡镇财政研究成果

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：我国学者对乡镇财政的研究，是随着乡镇财政不同问题的出现而发展的。孙潭镇、朱钢认为，制度外收入就是乡镇政府以各种形式筹集的自筹资金。最终，全国范围内的乡镇财政大都出现负债。但事权方面，省、市、县政府事权却有不少移交给了乡镇政府。由于事权不断下划，我国乡镇财政支出不断增加。

我国学者对乡镇财政的研究，是随着乡镇财政不同问题的出现而发展的。20世纪90年代，我国乡镇财政出现了制度外资金膨胀问题。孙潭镇、朱钢与樊纲对此进行了研究。

孙潭镇、朱钢认为，制度外收入就是乡镇政府以各种形式筹集的自筹资金。樊纲认为，制度外收入出现的最基本原因是，人们对地方性公共产品需求不断增大，但经济转型期间“体制真空”使得公共产品不能通过制度内财政提供出来，结果人们在现实中自发地采取制度外方式来获取公共收入，提供地方性公共产品一。在规范制度外财政方面，樊纲提出，乡镇财政支出不应由中央或上级政府加以直接管理，而应该由公共收支受益人（社区公众）通过民主程序来决定乡镇财政支出的规模和内容。孙潭镇、朱钢认为，可供选择的改进措施之一是将现有一部分制度外财政收入项目转化为地方税收，以法律的形式将其制度化，全部留给地方政府支配。

随着我国对制度外资金的清理整顿，制度外资金渠道逐渐被堵死，但同时我国农村出现了公共产品供求脱节问题。这一问题也引起了不少学者的关注。叶兴庆将农村公共产品供给机制，总结为“自上而下的制度外公共产品供给决策程序”。由于自上而下的农村公共产品供给决策机制并不代表农民的真实需求，所以供求脱节是必然的。

在清理制度外资金的同时，我国还进行了农村税费改革。农村税费改革对于减轻农民负担意义重大，但是由于大多数乡镇财政资金主要来自农村税费，所以农村税费改革大大削减了乡镇财政收入；另一方面，乡镇财政事权却有着不断增加的趋势。最终，全国范围内的乡镇财政大都出现负债。这一问题又引起了不少学者的关注。

贾康、白景明从事权财权划分角度对此进行研究。两位学者认为，分税制扭转了中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面，但是这种趋向被盲目推广和延伸，在省、市也形成了集中资金的思维逻辑。但事权方面，省、市、县政府事权却有不少移交给了乡镇政府。于是财权划分模式与“事权”（职责）划分模式不对称导致了乡镇财政负债问题。陈永正等则从财政供养人员角度说明，财政供养人数过多是乡镇财政负债的重要原因。李茂生、陈昌盛从政绩考核制度入手寻找乡镇财政负债的原因。他们认为，中央和上级政府很难监控下级政府的行为，极个别人为了“政绩”，他们不惜负债地搞“形象工程”，而对于负债则采取诿过于前任和遗留给后继者的习惯做法。其结果必然是基层政府债务的激增。

还有一些研究从乡镇财政收入来源方面寻找乡镇财政负债的成因。张术松认为，乡镇收入来源主要靠农业，而农业是微利甚至无利产业，其税赋贡献增长率极为缓慢和有限。陈澎、李新权也认为县、乡财政困难的经济性成因主要在于县、乡财政收入过分依赖第一产业，而第一产业增长空间非常有限，导致县、乡财政收入很难有大幅度的增加。胡华通过计量研究也发现，我国经济欠发达的西部地区对第一产业的依赖程度要比中部、东部地区对第一产业的依赖程度高得多。

对于化解乡镇财政负债，贾康、白景明认为需要采取如下措施：第一，虚化乡镇财政和地区（市）财政，使乡镇政府和地区（市）政府成为派出机构。第二，按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”思路推进省以下财政体制改革，同时健全自上而下的转移支付，完善以分税制为基础的分级财政。第三，按市场经济客观要求积极推进农村区域和基层政府辖区生产要素流动的制度创新。

张秀英、刘金玲则认为，乡镇债务化解的根本出路在于制度创新，主要包括以下方面内容：打破二元社会结构，统筹城乡经济社会发展，消除乡镇负债产生的财政体制基础；加快乡镇体制改革的步伐，消除乡镇负债产生的行政体制基础；建立城乡一体化的新税制，为农业、农村穿凿公平竞争的税收环境；深化农地产权制度改革，塑造农村市场经济的微观主体；深化农村经营制度改革，提高农民的组织化程度；加快乡镇企业体制创新的步伐，推动乡企“二次创业”的成功；加快农村金融体制改革，解决农业和农村发展中的资金瓶颈问题；深化农产品流通体制改革，完善农产品市场体系；深化农业管理体制改革，适应经济市场化、全球化的要求。

由于事权不断下划，我国乡镇财政支出不断增加。这种现象引起了学者关注。周业安提出，乡镇一级突出特征是教育经费和行政管理费占财政支出的主要部分，而这是财政支出结构的扭曲。原因包括两方面：第一，中央与地方职能的错位。分税制要求再分配职能和稳定经济职能主要由中央来完成，但在实际运行过程中，地方必须负责当地的充分就业目标及缩小收入差距目标。第二，行政管理费占财政支出的主要部分则是官僚体制膨胀造成的。解决地方财政支出结构不合理问题需要作四方面的措施：第一，调整地方政府的职能范围，把地方政府定位在地方公共品的供给角色上。第二，改革财政监督体制，加强财政预算管理。第三，优化财政支出结构，提高财政支出效益。第四，改革税制结构，培育地方主体税种。

一些学者从乡镇政府机构改革方面对乡镇财政研究产生了启示。蔡继明、杨万友提出了我国乡镇政府机构改革近期和远期方案。还有一些学者为乡镇财政研究指明了新的研究角度。陶然、刘明兴、章奇等从管制政策角度进行研究，他们认为，政府的管制政策将会从多方面阻碍经济增长。第一，扭曲了宏观价格信号。第二，使农民等微观主体丧失管理的自主权。第三，阻碍要素流动和资源配置。第四，一加剧政府规模膨胀的挤出效应。第五，扭曲公共品供给，形成众多形象工程。项继权等从乡镇自利动机角度来考察乡级财政的扩张趋势，他提出自利动机表现为“自我满足”和“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在的权力和利益扩张冲动，不断地追逐更大的权力和更多的利益，直到受到约束和抵制为止。

纵观上述文献，我们发现乡镇财政研究有如下不足：第一，研究乡镇财政问题时，不少文献局限于乡镇财政本身，就乡镇财政研究乡镇财政，而跳出乡镇财政本身的局限，从其他角度研究乡镇财政的文献较少。第二，大量文献对乡镇财政收入进行研究，而对乡镇财政支出的研究却相对较少。第三，对乡镇财政的研究大部分属于定性研究，而运用计量方法等规范研究方法的文献较少。第四，乡镇个案数量较少。一般的文献乡镇个案数量为3个左右，有些文献甚至仅仅拘泥于某个特定乡镇的案例，所以一定程度上，这些文献的研究结论缺乏普遍性。第五，乡镇财政预算内收入的内在机制尚未有文献进行透彻研究。

为弥补这些不足，本书将进行如下研究。第一，采用“中央管制—地方自利”的新视角研究乡镇财政，跳出乡镇财政自身的局限。第二，将乡镇财政支出作为一个重要研究对象来探讨，以弥补乡镇财政支出文献较少的缺憾。第三，采用线性回归、委托代理理论、农村公共产品效用模型等规范方法进行研究，以弥补规范研究过少的缺陷。第四，从全国范围内搜集到十余个乡镇的数据，并结合全国乡镇财政总量数据研究乡镇财政运行机制，从而使本书结论具有普遍意义。第五，研究乡镇财政预算内收入运行机制，并将其归纳为“任务型收入机制”，弥补对此研究不足的缺陷。

制度框架与政策改革：中国乡镇财政研究成果

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