乡镇财政研究背景|中国乡镇财政框架与政策改革

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：乡镇以上各级地方财政的收支范围一般包括预算内收支、预算外收支两项，而乡镇财政还包括自筹资金的收支。（二）乡镇财政出现的背景目前，我国分级分税制财政管理体制也已基本建成。再次，乡镇财政促进了农村基层组织建设。欠发达地区的乡镇财政收入大部分来自农业税费。

（一）乡镇财政含义

财政（finance）一词源于13—15世纪的拉丁文finis，有结算、支付的意思。后经演变到16世纪时，在法语中，该词指公共收入和公共理财活动。20世纪初，日本在引进该词后单用汉字中的“财”与“政”的字义，合成“财政”一词。关于财政的含义，学术界有不同的理解，如价值分配论、剩余产品分配论、社会共同需求论、国家分配论。国家分配论能较好地概括政府财政活动的本质，即财政是国家（政府）为实现政府职能和满足社会公共需要，凭借国家强制力无偿地对一部分社会产品进行的集中性分配，包含筹集、分配、使用、周转等分配活动和分配关系。

乡镇财政是乡镇政府为完成国家规定的财政任务和实现其职能的需要，凭借国家政治权力，对乡镇范围内的一部分社会产品和国民收入进行分配和再分配所形成的一种特殊的分配关系。在这里，首先要区别两个概念，即“农村财政”和“乡镇财政”。农村财政是一个涵盖内容宽泛的概念，从行政管理层次看，它包括乡镇和村级的全部财经活动，就时间范围而言，它包括历史和现今的农村财经活动。乡镇财政则是特指中华人民共和国成立以后乡镇一级的财政活动，而非全部农村财政。

1.所处地位的基础性

乡镇政府作为我国政权结构中的基层组织，居于城市之末，农村之首，是城市和农村的重要结合部，是沟通城市经济的桥梁和纽带。作为乡镇政府职能部门的乡镇财政，它在分配、管理、监督等方面的作用具有基础性，直接影响着国民经济特别是农村经济的运行。在我国财政体系中处于基层地位，五级财政，乡镇为基础，在财政体系中，乡镇财政只与上级财政发生关系，接受上级财政的指导监督，而不应存在上下一级财政之间的关系。

2.财政成长的脆弱性

财政成长的脆弱性主要表现为以下几个方面：第一，乡镇经济基础比较薄弱，导致乡镇财政收支规模偏小，财力基础脆弱，实施分配调控、经济调控、财务调控及资产运营调控的能力低下，与其职能要求不相适应。第二，乡镇财政发展的外部环境具有不稳定性和不可控性，县乡财力分配尚未形成量化、科学的操作模式，县对乡镇的财政体制缺乏稳定性和连续性，但这种体制又具有强制性，这就使得乡镇财政发展难以形成长期战略，影响其积极性。

3.财政分配的多元性

首先，分配对象的多元性。就初次分配而言，既涉及农村集体经济组织，又涉及乡镇企业、私营企业和千家万户。就初次分配而言，其对象既包括乡镇行政事业单位，也包括农村不同性质的各类微观经济主体。其次，分配层次的多元性。乡镇财政预算是国家财政预算的重要组成部分，乡镇财政既有本级预算分配的职能，又担负着中央财政或上级财政分配的收入任务，还有乡镇自筹资金的筹集和分配。最后，分配方式的多元性。既包括依据税收立法形成预算收入，又包括通过乡镇政府职能及乡镇集体财产所形成利、费等预算外收入和自筹资金收入。

4.财务管理的复杂性

第一，乡镇财政收支范围广泛。乡镇以上各级地方财政的收支范围一般包括预算内收支、预算外收支两项，而乡镇财政还包括自筹资金的收支。乡镇财政自筹资金不论从组织收入还是从安排支出上看，都具有零散性和广泛性，因而操作上具有艰巨性。第二，农村财务管理领域的广泛性。乡镇财政的财务管理对象是分散于广大农村及小集镇的集体经济组织、个体私营经济和农户。由于其分散性和经济性质的差异性，因而财务管理具有复杂性。第三，乡镇公有资产管理的分散性。乡镇公有资产既包括分布于乡镇行政事业单位的国有资产，又包括分散于乡镇企业、合作经济组织中的集体资产；既包括有形资产，也包括无形资产。乡镇公有资产分散化和存在形态的多样化，使其运营具有一定特殊性，总之，乡镇财务管理线长面广难度较大。

（二）乡镇财政出现的背景

目前，我国分级分税制财政管理体制也已基本建成。分级分税制财政管理体制涉及五级财政，其中乡镇财政是最基层一级财政，具有非常重要的地位。首先，乡镇财政担负着完善农村公共设施的重要职责。我国共有8.07亿农民，占我国人口的63.78%，完善农村公共设施对于满足农民的物质文化需求意义重大。我国五级财政中，乡镇财政直接面对农民，在为农民服务方面，乡镇财政具有天然的优势。事实证明，在普及九年义务教育、构建农村文化娱乐设施、建设农业基础设施、修建敬老院等方面，乡镇财政确实发挥了巨大作用。其次，乡镇财政是乡镇政府正常运行的保障。我国共有乡镇四万多个，乡镇干部职工1 592.15万人，平均每个乡镇财政所承担350个左右乡镇干部的工资支出与办公经费支出。没有乡镇财政，乡镇政府的各项工作将受到严重影响，乡镇干部职工的工资也将无法正常发放，这对政府的正常运转极为不利。再次，乡镇财政促进了农村基层组织建设。乡镇政府定期评选先进农村党支部与村委会，乡镇财政向这些先进单位提供一定的财政资金，对于调动基层组织积极性，促进农村经济与社会发展起到了重要作用。最后，乡镇财政在保障贫困人口生活方面也做出了一定贡献。我国还有3 000万左右贫困人口没有解决温饱问题，这些贫困人口主要居住在农村。虽然民政部门每年为其下拨专款，但是一些农村贫困人口的生活质量仍然很低，于是乡镇财政承担起提高其生活质量的责任。没有乡镇财政，这些贫困人口将可能成为农村的不稳定因素。

虽然乡镇财政占据重要地位，但是乡镇财政也存在着不少问题。2000年前后，我国政府出台了减免农业税费的政策措施。欠发达地区的乡镇财政收入大部分来自农业税费。随着农业税的全面免征，欠发达地区特别是西部地区的乡镇几乎都出现了不同程度的负债。为缓解财政压力，中央政府为负债较重的乡镇财政提供了专项资金，但是收效甚微。此外，乡镇财政还面临其他一些问题：农村公共产品供求脱节问题、“吃饭财政问题”、预算内收入刚性增长问题等。

这已经引起了社会的广泛关注，很多学者对乡镇财政运行机制进行研究，并取得了丰硕的成果。但已有的研究存在着一些不足：第一，理论视角较为单一。不少研究停留在“就乡镇财政论乡镇财政”的层面，没有突破乡镇财政本身的局限。第二，我国乡镇财政职能转变为“提供农村公共产品”。不少学者对农村公共产品的研究缺乏理论模型的支持。第三，乡镇财政收支运行研究方面，已有的文献大都停留在定性研究的层面上，计量研究与建模研究则相对较少。

乡镇财政研究背景|中国乡镇财政框架与政策改革

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