行政协议构成要素与关系

2023-08-14 理论教育版权反馈

【摘要】：行政协议主要包括以下五个方面的要素：主体要素。行政协议是行政主体与相对一方当事人之间设立、变更、终止行政法上权利义务关系的协议，行政协议的内容和标的就是行政法上的权利义务。因此，《资产转让协议书》符合行政协议的职责要素。这进一步证明了《资产转让协议书》符合识别行政协议的实质标准，系行政协议。

确定案涉协议为无名协议之后，接下来的步骤是通过行政协议的识别标准判断案涉协议是否属于行政协议。根据《适用解释》第十一条第一款的规定，最高人民法院在本案的再审裁定书中认为如下。

行政协议主要包括以下五个方面的要素：（1）主体要素。合同法等民事法律规范规定民事合同的主体是平等主体的自然人、法人或者其他组织，而行政协议的主体则是行政主体和行政相对人，其中具有优势地位的行政主体是不可缺少的主体。（2）目的要素。与民事合同主要是为了追求私人利益不同，行政协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标这一行政法上的目的。（3）职责要素。职责要素是指行政机关签订行政协议必须是行使行政职权、履行行政职责的一种方式。（4）内容要素。内容要素是指行政主体与行政相对人之间签订合同的内容是行政法上的权利义务。（5）意思要素。意思要素是指行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商，意思表示一致。

在此，最高人民法院对《适用解释》第十一条第一款进行了法条解释，将其切分为五个要素，包括主体要素、目的要素、职责要素、内容要素和意思要素。实际上，对行政协议识别要素的切分并非首创，司法实践中已有类似的案例，^[14]但此前的案例并未探讨不同要素之间的逻辑关系，可适用性不强。本案法官在对上述识别要素进行划分的基础上，进一步对五大要素之间的关系进行梳理，并提出识别行政协议和民事协议的标准，具体可概括如下。

第一，形式标准。形式标准也就是五大要素中的主体要素，即要求行政协议发生在行政主体和行政相对人之间，缔约的一方必须是行使公权力的行政机关，或者法律、法规、规章授权组织以及行政机关委托行使公共事务管理权的组织。

第二，实质标准。实质标准也就是五大要素中的内容要素。由于行政法律关系与民事法律关系是两类性质完全不同的法律关系，因而，作为法律关系载体的行政协议与民事合同的内容自然有着本质的分别。行政协议是行政主体与相对一方当事人之间设立、变更、终止行政法上权利义务关系的协议，行政协议的内容和标的就是行政法上的权利义务。将内容要素作为行政协议的识别标准，在德国、葡萄牙等大陆法系国家及我国的台湾、澳门地区非常流行。^[15]但是，过去对“行政法上的权利义务”的界定较为抽象，有待进一步挖掘，对协议中权利义务的特点作更加详细的分析。本案中，最高人民法院从三方面建构了行政法上的权利义务的判断标准：（1）是否行使行政职权、履行行政职责，也就是职责要素；（2）是否为实现公共利益或者行政管理目标，也就是目的要素；（3）是否在协议里或者法律上规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权构成了行政协议的内容要素，而当无法判断是否具备内容要素时，还可以结合“实现公共利益或者行政管理目标”这一目的要素进行判断。从几大要素所起的作用来看，职责要素是本质要素，只要具备该要素即可判定为行政协议，而目的要素和行政优益权的行使处于辅助性地位。

简言之，在行政协议的识别方面，最高人民法院认为，意思要素是行政协议和民事合同的共性，因而不是识别两种协议的判断标准；主体要素是识别行政协议的形式标准；内容要素是识别行政协议的实质标准，内容要素包括职责要素和行政优益权的行使，其中职责要素是决定性要素。当职责要素在案件中不甚明显时，目的要素和行政优益权要素可以起到补强职责要素的辅助性作用。

结合上述论断，具体到本案而言，法院论证层次如下。

第一，《资产转让协议书》符合识别行政协议的形式标准。《资产转让协议书》是回马镇政府为落实《会议纪要》决定与永佳公司签订的，缔约一方是受委托的行政机关，符合行政协议的主体要素。值得注意的是，法院认为，案涉协议的双方虽然是回马镇政府和永佳纸业，但是该协议的签订是出于落实《会议纪要》的决定，且签订前经过大英县政府的批准，因此相应的法律责任依法应当由大英县政府承担。在此，法院并未具体阐述这一判断背后的法理依据，笔者认为，法院或许是认为回马镇政府受到大英县政府的行政委托，作为受委托机关代为签订协议，而在行政诉讼中，应当由委托机关承担法律责任。^[16]

第二，《资产转让协议书》符合识别行政协议的实质标准。再审裁定书指出：“根据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，大英县政府具有环境保护治理的法定职责，有权对涉污企业作出责令停业、关闭，限期治理等决定。”这表明，《资产转让协议书》实际上是大英县政府为履行环境保护治理法定职责，由大英县政府通过回马镇政府与永佳公司订立案涉协议，作为行政决定的替代。因此，《资产转让协议书》符合行政协议的职责要素。根据前文所述，由于职责要素属于决定性要素，满足职责要素即表明协议内容具有行政法上的权利义务，满足实质标准，属于行政协议的范畴，已经可以下定论了。但或许出于论述的完整性和说服力的考虑，法官进一步指出，案涉协议意在通过受让涉污企业永佳公司资产，让永佳公司退出造纸行业，以实现节能减排和环境保护的行政管理目标，维护公共利益，故案涉协议也符合目的要素这一辅助性要素。这进一步证明了《资产转让协议书》符合识别行政协议的实质标准，系行政协议。

行政协议构成要素与关系

相关推荐