行政协议主要包括以下五个方面的要素：主体要素。行政协议是行政主体与相对一方当事人之间设立、变更、终止行政法上权利义务关系的协议，行政协议的内容和标的就是行政法上的权利义务。因此，《资产转让协议书》符合行政协议的职责要素。这进一步证明了《资产转让协议书》符合识别行政协议的实质标准，系行政协议。......
2023-08-14
永佳纸业案：目的要素不足以识别行政协议
【摘要】：“永佳纸业公司案”中对目的要素的定位较为准确。一方面，目的要素并非识别行政协议的充分条件，某一协议仅符合目的要素尚不足以被认定为行政协议。“目的说”在法国的行政契约识别中占据重要地位，该说认为只要是行政主体出于公共服务的目的而订立的契约即为行政契约。[39]“永佳纸业公司案”中，法官也未单纯因该协议有“实现节能减排的目标”而认定其为行政协议，而是要进一步判断有无行政职权的行使。
目的要素是识别行政协议的必要条件、辅助条件，而非充分条件。“永佳纸业公司案”中对目的要素的定位较为准确。
一方面，目的要素并非识别行政协议的充分条件，某一协议仅符合目的要素尚不足以被认定为行政协议。“目的说”在法国的行政契约识别中占据重要地位，该说认为只要是行政主体出于公共服务的目的而订立的契约即为行政契约。[34]在我国司法实践中，也曾存在着依据协议的目的而认定行政协议的做法。[35]但是，无论是“行政管理目标或公共服务”还是“公共利益”，其内涵和外延都非常广泛，具有不确定性。[36]这显然难以为行政协议的认定提供一个明确的标准，并且赋予了法官过大的自由裁量权。[37]同时，在“私法公法化”的背景之下，民商事领域也渗入诸多公法因素，[38]私法主体之间所订立的合同，也可能存在促进公共利益的功能。[39]“永佳纸业公司案”中，法官也未单纯因该协议有“实现节能减排的目标”而认定其为行政协议，而是要进一步判断有无行政职权的行使。
另一方面，目的要素是识别行政协议的必要条件，并且是作为辅助条件发挥补强内容要素的作用。虽然有学者指出在特许经营协议中，为改善行政机关的办公条件而要求相对人向其“捐款”，这依然不妨碍该协议被认定为行政协议，即只要协议的内容包含了行政法上的权利义务，即使该协议并非为追求公共利益，而是行政机关自身的利益，那么依旧可以被认定为行政协议。[40]但实际上，如果行政主体所签订的协议系纯粹的私法行为，则不能将其认定为行政协议。[41]上述学者所提及的案例之所以将该特许经营协议认定为行政协议，恐怕很大程度上是因为其属于法律所规定的有名行政协议类型。有的学者指出，抽象的目的要素需要在具体个案中进行明确，目的要素主要与职权要素（职权要素现已被内容要素所吸收）搭配使用，协议的目的对行政职权的行使、行政职责的履行发挥补强作用。[42]换言之，法官只要证成了协议中具有行政职权的行使或行政职责的履行，那么自然便符合目的要素的要求；而在行政职权的行使或行政职责的履行不容易辨别时，才通过探寻协议的目的来对模糊的职权要素进行补强。
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