法律、法规和规章授权的组织本身即属于行政主体，其作为协议的一方当事人自然符合主体要素的要求，此无须多言。但受委托组织本身并不一定为行政主体，其在委托范围内行使行政职权时，由委托机关参与诉讼，承担相关法律责任。[19]司法实践表明，在缔约主体与行政主体分离，但具有行政委托关系的情况下，依然符合识别行政协议的主体要素。......
2023-08-14
行政协议的内容要素-贸大法学2020第5卷
【摘要】：内容要素是识别行政协议的本质要素。“永佳纸业公司案”中提出了三个判断依据：第一，是否具有行政职权的行使、行政职责的履行，这其实就是判决书中五个要素中的“职责要素”，但后来被内容要素所吸收，并成为判断内容要素的核心；第二，是否具有行政优益权；第三，以目的要素作为判断内容要素的辅助要素。
内容要素是识别行政协议的本质要素。但是由于现代行政在目的、内容、手段等方面均呈现出高度的复杂性，[21]“行政法上的权利义务”较为宽泛，难以直接为行政协议的识别提供明确标准。因此，法官在识别行政协议时往往需要将“行政法上的权利义务”进一步具体化。“永佳纸业公司案”中提出了三个判断依据：第一，是否具有行政职权的行使、行政职责的履行，这其实就是判决书中五个要素中的“职责要素”，但后来被内容要素所吸收，并成为判断内容要素的核心；第二，是否具有行政优益权；第三，以目的要素作为判断内容要素的辅助要素。其中，以行政职权或行政优益权作为判断“行政法上的权利义务”的直接依据，存在较多争议。
1.行政职权
有学者通过对比分析最高人民法院行政庭与民事庭所裁判的涉及行政协议识别的相关案例，发现双方对于识别行政协议的此种分析框架是有共识的，但在内容要素（主要是行政职权）的权重与内涵上存在较大分歧。[22]“永佳纸业公司案”所认为的“是否行使行政职权、履行行政职责为本质要素，只要符合该要素，所涉协议即为行政协议”同样也是最高人民法院行政庭法官的一致观点。然而，当涉案协议内容不包含行政职权因素或者行政职权因素处于从属地位时，最高人民法院民事庭法官都会将其认定为民事合同，即使当行政职权因素属于主导地位时，仍会根据其属于“刚性行政职权”抑或“拟制行政职权”，判断是否构成行政协议。[23]换言之，民事庭法官认为只有当协议中体现的行政职权构成依据民事法律规范处理诉讼争议的实质阻碍时，方认可该协议符合认定行政协议的内容要素。这种理解的差异根源于公法与私法的价值对立，由于公私法元素共存于协议中，其差异的价值必将导致适用规则的冲突。[24]从公法视角来看，为了保障协议的履行、公共服务目的之实现，需要将行政主体为履行职权而订立的协议都纳入行政协议的范畴，从而以公法规则加以保障。而从私法视角来看，过度扩张的行政协议范围必将导致行政主体滥用行政优益权，从而影响交易安全、侵害相对人权益，所以必须限缩行政协议的范围。[25]因此，如何在平衡公私法价值冲突的基础上，合理确定行政职权在识别行政协议过程中的权重，仍有待进一步思考。
2.行政优益权
行政优益权是指行政主体为维护公共利益、保障行政职权的行使而享有的职权上的优益条件或者资格，例如单方变更权、解除权以及制裁权等。[26]按照当前通说，无论当事人是否在协议中约定行政优益权，订立行政协议的行政主体均享有行政优益权。[27]“永佳纸业公司案”的观点在学界也有映照，有观点即认为行政优益权可以作为判断行政法上的权利义务的标志，[28]甚至是区分行政协议与民事合同的关键标准。[29]但更多的观点认为，行政优益权可以作为辅助要素对协议的性质判断起到参考作用，但将其作为普适性的标准存在不妥。[30]这一方面是因为，从逻辑上而言，行政优益权是认定行政协议后所衍生出的，“不能倒果为因地以优益权判定是否存在行政协议。”[31]另一方面，行政优益权本身有时也难以判断，行政主体参与的附解除条件的民事合同中同样也可以约定行政主体享有解除权。因此，不能单纯从行政主体是否享有单方变更权、解除权等内容来识别行政协议。[32]此外，有学者通过梳理相关案例发现，在绝大多数案件中，行政优益权并未对行政协议的识别起到决定性作用，并不能因协议中存在行政优益色彩，就断定其为行政协议。[33]
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2023-08-14
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2023-08-14
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2023-08-14
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