行政主体与协议要素：贸大法学研究2020

2023-08-14 理论教育版权反馈

【摘要】：法律、法规和规章授权的组织本身即属于行政主体，其作为协议的一方当事人自然符合主体要素的要求，此无须多言。但受委托组织本身并不一定为行政主体，其在委托范围内行使行政职权时，由委托机关参与诉讼，承担相关法律责任。[19]司法实践表明，在缔约主体与行政主体分离，但具有行政委托关系的情况下，依然符合识别行政协议的主体要素。

首先，主体要素是识别行政协议的必要条件而非充分条件，这已然是当前学界与司法实践的共识。一方面，主体要素是识别行政协议的必要条件，这是由行政协议的定义所决定的，也是识别协议性质的第一步。^[11]在司法实践中，倘若某一协议不满足主体要素，便可直接认定为民事合同。例如，在“唐更戌、唐建东等诉人民政府合同无效案”^[12]以及“梁伟英、邵镜波等与广州市国商大厦开发有限公司等房屋拆迁安置补偿合同纠纷案”^[13]中，法官都直接以缔约主体中不包含行政主体为由，认定该协议属于民事合同而非行政协议。另一方面，主体要素并非识别行政协议的充分条件。在比较法中，有观点认为出于不平等的高权关系所订立的协议，皆为行政协议。^[14]也有学者从识别的便宜性出发，认为可以直接采纳“主体说”作为划分民事合同与行政协议的标准。^[15]我国早期司法实践中，也存在单纯以主体要素认定行政协议的案例，例如“朱某某诉福建省宁化县教育局教育行政合同案”^[16]中，即只依据主体要素而将协议定性为行政协议。但随着公共行政的发展，公私合作已经成为一种常态，^[17]行政主体亦可作为平等主体出现在民商事活动中。我国《民法典》更是规定了国家机关法人具有民事主体地位，即行政机关具有了多重属性，在不同法律关系中具有不同的身份。^[18]因此，已经不能单纯凭借主体要素而认定某一协议属于行政协议。

其次，行政协议的一方主体不仅限于行政机关，还包括法律、法规和规章授权行使行政权的组织以及受行政机关委托而行使行政权的组织。法律、法规和规章授权的组织本身即属于行政主体，其作为协议的一方当事人自然符合主体要素的要求，此无须多言。但受委托组织本身并不一定为行政主体，其在委托范围内行使行政职权时，由委托机关参与诉讼，承担相关法律责任。^[19]司法实践表明，在缔约主体与行政主体分离，但具有行政委托关系的情况下，依然符合识别行政协议的主体要素。例如，在“重庆秦皇建材有限公司与重庆市万州区人民政府行政协议案”中，法官即以作为协议缔约方的土地收储中心与万州区政府存在行政委托关系，而认定该协议为行政协议。^[20]

行政主体与协议要素：贸大法学研究2020

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