贸大法学：论分权理论再思考

以地方金融监督管理局建设为标志的地方金融监管体制改革，是对经济法上分权理论的有益实践。其实，虽然前文谈到经济学与经济法之间的对话，但归根结底，现有的分权研究中，仍是经济学的贡献更大。从分论角度研究分权，进而上升到总论的文献也很少。而2018年机构改革恰好为分权在经济法上的演化、从理论走到实践提供了充分空间。

改革还为我们提供了更为多元的思考视角。引入政法范式就是颇为有趣的一点，在政法范式下，从改革制度设计的角度，可以理解金融监管分权目标，是在发展与安全两个层面上把握平衡，而安全一翼，不仅关注金融的内在脆弱性、风险传递性以及社会公共性有关的金融安全，也关注经济安全、政治安全，乃至防范重大系统性风险而影响到国家安全，它是一个历史性、阶段性的概念，需要回归到具体的国家发展阶段中进行分析。从改革制度执行的角度，会考虑在改革方案落地中可能出现的政治方式、党内方式与法律方式的替代关系。分权需要有放有收，在中央与地方之间提高双方决策的科学性，进而实现地方和整个国家收益的最大化；分权也需要对权力配置进行划分，而不是形式上多一个机构。由此，在讨论分权的制度落地之时，必须将各级政府考虑进来，从而在实然层面拿出有实践意义的方案。而再抽象一些说，如果要对改革进行法律意义上的评价——包括如何对政府通过制度设计竞争金融资源在政治问责之外做出法律评判，如何在法律的视角下看待改革的成败，我们会发现，政法范式重塑了对这个问题的思考。传统上，改革中，政府对权力的自主分配，甚至自设权力，在转轨过程中非常普遍；但在今天改革需要完成政治与法律的互动与理解，也在这个意义上，我们说，改革是一个试错的过程，但是在合法的框架下进行的，不希望因对法律的僵化理解而阻滞改革步伐、架空了改革的政治内核，而是希望改革能够通过程序的合法性带来一定治理预期。正因如此，地方金融体制改革需要获得相应法律支持，使其监管权力的配置获得正当性背书。

其次，在理解经济体制改革的基础上把握管理体制改革，并强调回应性、差异化治理思路。以改革促发展，我国每一次金融监管的体制改革，其实都是在特定背景下的金融体制改革过程中决定的。同时，发展不平衡始终是贯穿我国经济的基本特征。地区、领域、城乡之间的不平衡以及不同规模微观经济体之间的差异性，普遍存在并将长期持续，特别是随着小微企业的崛起，城乡个体户、生产性农户等微型经济体的壮大，为其服务的小微金融机构、准金融机构也快速发展。也正因如此，在本次改革中，虽然将“7+4类”金融认定为现阶段地方金融的主要矛盾，但地方金融监管体制应当是一个“大制度”，如何从“7+4类”金融监管中总结有效经验，思考如何从地方层面探索金融发展与安全的平衡，中央实现充分垂直统筹，使得地方金融监管制度更具开放的活力，以鼓励有益创新，服务于经济结构体制改革的大局，是值得思考的问题。

此外，重要的一点，是提高现代化治理能力。在第三部分的讨论中，其实我们的关注点大多在“中央—省”一级。如果继续聚焦，进而观察“省—市—县/区”级，会发现落实地方金融监管体系建设中一项现实紧迫而常被忽略的问题——地方金融监管机构的“能力”问题。能力的问题在各级政府都多多少少存在，而现阶段在“省—市—县/区”级尤为突出，表现为对金融风险难以掌握、难以判断、难以应对。首先，在金融监管上，最为直接相关的就是信息化建设问题。虽然区县级别负责实际的地方金融监管工作，但往往这一级别的监管并无独立的信息系统，而是接入省一级的系统中；以金融监管中区县一级欲申请冻结某一账户为例，通常需要层层上报到省级，区县本身对账户系统并没有掌握。若无信息化建设，巧妇难为无米之炊，地方金融监管的第一线也就随之落空。其次，地方金融监管需加强科技监管手段。尽管金融科技监管在理论界有轰轰烈烈的讨论，但在实际应用，尤其是在区县一级实际应用寥寥。目前，在监管方式上更多地停留在实地盘查、企业财务数据分析等传统方式，缺乏跨部门、跨行业的信息集成，难以适应互联网时代对地方金融监管提出的新要求。最后，执法人员亟待加强执法能力。现行状况中，往往是人员编制已经基本到位，但现有人员编制和人员素质难以满足监管需求。应对这一“能力”不足的情况，对症下药，以完善信息化建设为基础，吸纳监管沙盒等创新监管模式，探索与社会信用体系的合理对接，多重途径并行，以科技支撑为突破口，化解信息不畅、监管手段单一等问题；改变地方金融监管当局“增长支持型”组织架构，应深化组织体系结构调整，由中央监管机构强化对地方金融监管机构的政策指导、业务指引和人员培训等支持力度，地方监管当局同步强化自身在经济、金融、技术、监管等领域的学习、研究、实践，提升自身监管水平和能力。尽管地方金融监管的客观需要暴露出了诸多地方政府的能力缺陷，但换一个角度，也恰好能借由改革的良机，倒逼地方政府现代化治理能力的提高。

换个角度想，中央政府面对地区、行业间发展的差异，自然不可能亲力亲为，而是巧妙发挥地方金融监管机构在行政资源、信息获取、政策便利等方面的优势，提高监管效率的内在价值。而不限于金融监管，在中央和地方之间，应当根据相应的经济“职能”，考虑各级政府应有的“能力”，明确、有效、合理地分配“职权”，配套以“问责”，从而界定市场主体的经济自由、维护市场秩序、保障经济民主，体现合乎宪法规定的正当性。

分权改革必然有得有失。在金融监管分权的改革中，当强调适度分权，强调金融监管体制改革中新设机构的相对独立性，处理好左右、上下关系，既发挥地方金融监管的独特优势，也通过制度设计疏导地方金融监管分权的负面效应。唯有此，才能避免改革异化为设立叠床架屋的又一机构，才能在把握发展与安全的两翼中最大限度发挥并提升地方目前的现代化治理能力，使得经济管理体制的改革有效服务于经济体制。

【注释】

[1]雷琦，北京大学法学院硕士研究生。

[2]习近平总书记在第五次全国金融工作会上首次对地方金融管理做出了具体部署。

[3]即国务院金融稳定发展委员会（一委），中国人民银行（一行），中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会（两会），国家外汇管理局（一局）和各地金融监管局（多地）。

[4]Qian，Y.and G.Roland，“Federalism and the Soft Budget Constraint，” American Economic Review，77，265−284（1998）；Qian，Y.，G.Roland and C.Xu，“Coordinating Changes in M-Form and U-Form Organizations，” Mimeo，European Center for Advanced Research in Economics and Statistics，Universite Libre de Bruxelles（1988）；Qian，Y.，G.Roland and C.Xu，“Why China ’s Different from Eastern Europe？ Perspectives From Organization Theory，” European Economic Review，43（4−6）：1085−1094（1999）；Qian，Yingyi and Barry R.Weingast，“Federalism as a Commitmentto Preserving Market Incentives，” Journal of Economic Perspectives，11（4），83−92（1997）.

[5]Weingast，B.，“The Economic Role of Political Institutions：Market-Preserving Federalism and Economic Development，” Journal of Law and Economic Organization，11，1−31（1995）.

[6]巴曙松、刘孝红、牛播坤：《转型时期中国金融体系中的地方治理与银行改革的互动研究》，《金融研究》2005年第5期。

[7]张晏、龚六堂：《分税制改革、财政分权与中国经济增长》，《经济学（季刊）》2006年第5卷第1期；巴曙松、刘孝红、牛播坤：《转型时期中国金融体系中的地方治理与银行改革的互动研究》，《金融研究》2005年第5期。

[8]林毅夫、刘志强：《中国的财政分权与经济增长》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2000年第4期。

[9]除了各地方之间竞争之外，地方官员激励也逐渐受到关注，认为晋升制度在地方政府官员之间引入竞争机制，有利于促进对企业的扶持，但恶性竞争也带来一系列问题，如官员动用包括财政和金融在内的一切政策手段支持企业和其他商业扩张。参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

[10]周立、胡鞍钢：《中国金融发展的地区差距状况分析（1978−1999）》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2002年第2卷17期。

[11]周立：《改革期间中国国家财政能力和金融能力的变化》，《财贸经济》2003年第4期。

[12]李扬：《完善地方金融管理解决融资平台问题》，《中国证券报》2010年12月6日第3版。

[13]巴曙松、刘孝红、牛播坤：《转型时期中国金融体系中的地方治理与银行改革的互动研究》，《金融研究》2005年第5期。

[14]经济学上，中国特色的体制被概括为“（中央）政治集权、（地区）经济分权”（张军、周黎安）。财政分权和金融分权虽然同是其重要组成部分，但在探讨中国经济转型与分权的诸多文献中，财政分权与金融分权所受关注和重视程度却截然不同。一方面，地区分权竞争背景下正式的财政分权制度被广泛关注，财政分权被普遍认为是分权竞争的核心；而显形或隐形并且更多呈现“自下而上”特征的金融分权则被理论界长期忽视，关注不足。

[15]由Albert Breton在《竞争性政府：一个关于政治和公共财政的经济理论》（Competitive Governments：An Economic Theory of Politics and Public Finance）中提出。

[16]当然，在计划经济时代也有地方政府竞争现象：纵向上说，比如地方对中央的事实上消极遵从，尽管其表面上遵从中央的指示。这就是计划经济时代的纵向竞争的特点之一，也是为什么中央在1978年前不断尝试分权、试图打破“治乱循环”的原因之一。横向上说，来自各地的政府或部门负责人到中央各部委去要项目、要工程、要资金，这就是计划经济时代地方政府之间横向竞争现象之一。

[17]张守文：《宏观调控权的法律解析》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2001年第3期。

[18]也有学者将金融宏观调控权分为决策权与执行权，从执行权享有的角度解释、行使宏观调控权，但是笔者认为，首先，决策权是分权的核心，其次，哪怕在执行实然层面发生了异化，溢出了执行范畴，出现了新的“权力”，也并不应当纳入“分权”应然层面的体系，以免讨论混乱。

[19]《中华人民共和国宪法》（2018年修订）第3条：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

[20]工商银行作为国有商业银行从中国人民银行中分离。

[21]专业银行虽然对银行经营业务有较严格的分工，但并不反对银行分支机构办理附属信托公司，并在事实上成为一种混业经营模式。

[22]其中，银监会主要负责对银行业的监管，包括四大国有商业银行、三家政策性银行和十大股份制银行，以及规模不一的近百家地方金融机构；保监会负责保险业的监管；证监会负责证券业的监管；人民银行则负责货币政策制定。2004年，银监会、证监会和保监会公布《金融监管分工合作备忘录》（以下简称《备忘录》），在分业中强调三家机构需要建立“监管联席会议机制”和“经常联系机制”。《备忘录》提出，可以邀请中国人民银行、财政部以及其他部委参加“联席会议”和“经常联系”会议。

[23]我国的证券市场与银行业发展不同，1986年颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》虽然赋予了中国人民银行在证券市场的主管机关地位，但当时的实际市场管理仍然由地方政府以及中国人民银行当地分行来承担。

[24]地方金融资源膨胀加上监管不力导致通货膨胀和金融风险。中央着手对金融秩序进行全面整顿，金融资源配置与金融管理权力开始出现上移。例如，中国人民银行将地方分支机构对国家专业银行和其他商业银行的资金融通权上收至总行，省级分行只保留一部分短期资金的融通权，取消对分支机构利润留存制度，转而实行财务预算管理制度，强化地方分支机构的监管角色。

[25]可以大致划分为两个方向：（1）2002—2006年，现有银行的股份制改造和上市；中央审慎下放了部分金融权力；（2）2007—2012年，地方性金融机构迅速发展；“中央相继将小额贷款公司、典当行、融资性担保公司等非存款类准金融机构的金融监管权下放给地方政府。2013年，中央在强化地方责任的基础上又将发债预审权下放给地方政府。

[26]参见2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》；2008年银监会和人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》；2010年《国务院办公厅关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》《融资性担保公司管理暂行办法》；2011年《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》；2012年《典当业监管规定》；2014年《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》。

[27]多地地方金融监管局的信息并没有进行网上公开披露。同时，在调研中发现，由于地方金融监管体系处于建设之中，一些地方，如上海，为防止其他省市学习，并不愿意进行制度共享。

[28]在“7+4类”范围内，仅有融资性担保公司的监管权限是在行政法规层面，即《融资担保公司监督管理条例》中规定。地方资产管理公司、小额贷款公司、社会众筹机构、融资租赁公司、投资公司、商业保理公司、地方各类交易所的监管权大多是由国务院办公厅或各部委以通知的方式规定。区域性股权市场、典当行的监督管理权由部门规章层面，即《典当管理办法》规定。农民专业合作社的监管权力来源更加混乱，散见于各地方制定的地方性法规或通知等。

[29]山东、河北、四川、天津是目前为止已经出台了地方金融监督管理条例的四个省市。其中，山东在2016年3月出台，是全国最先出台的省份，天津市出台、实施时间最晚。

[30]2018年9月21日，江苏省人大常委会首次听取省政府做金融方面工作报告，《江苏省地方金融条例》已被列入江苏省人大常委会的立法计划；2018年11月末，浙江省人大常委会听取了对《浙江省地方金融条例（草案）》的意见和建议。

[31]就目前监管情况分析，以陕西省为例，2008年，陕西省金融工作办公室、陕西省工商行政管理局、中国人民银行西安分行、中国银行业监督管理委员会、陕西监管局联合发布《陕西省小额贷款公司试点管理办法（试行）》，对机构设立、股东资格和股权设置、合规经营、监督管理与风险防范、机构终止五大环节作出监管规定；2009年，陕西省人民政府办公厅发布《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的意见》；2015年陕西省人民政府办公厅发布《关于促进融资租赁业发展的实施意见》；2017年，陕西省工商行政管理局、陕西省农业厅、陕西省林业厅联合发布《陕西省农民专业合作社联合社登记管理暂行办法》的通知（陕工商发〔2017〕202号）；2017年陕西省发布《陕西省交易场所监督管理暂行办法》（陕政办发〔2017〕105号），明确了交易场所监管机构的职责、地市级人民政府的属地监管和风险处置责任以及省级职能部门的职责分工和归口管理原则，规定了监管措施和违规处理措施；2018年陕西省人民政府发布关于明确陕西省省区域性股权市场运营机构的通告，省政府确定陕西股权交易中心股份有限公司为陕西省唯一合法的区域性股权市场运营机构。

[32]当然，P2P监管职能明确划给了银保监会，即中央金融监管机构的责任，这大大缓释了地方金融监管机构职能本地化和风险跨区域化的错配。