金融监管分权：制度张力与改革定位

2023-08-14 理论教育版权反馈

【摘要】：金融监管分权，意味着地方可以作为金融监管主体而存在，是作为准微观主体的地方制度竞争中的重要组成。在监管分权本身的制度价值之外，它还能够在经济民主中找到落脚与实践。分权不当，可能造成监管冲突、监管重叠；分权后可能出现部门本位的“隧道视野”。回溯金融监管的分合历史与前后关系，在横向、纵向上各有风貌多元的制度实践。

金融分权的内涵又构成了金融监管分权的逻辑起点，从“怎么做”的层面进行监管制度设计的探索，以便更好地服务于金融体制的客观需求。金融监管分权，意味着地方可以作为金融监管主体而存在，是作为准微观主体的地方制度竞争中的重要组成。在经济法视角下，政府对金融市场的干预可分为宏观调控与市场监管两类，而宏观调控权一般由中央银行行使，而不在央地之间进行切分；^[18]讨论金融监管分权，其内涵是市场监管权在央地之间的配置。

分合乃是常态。而综合来看，分权在经济法上有诸多价值结晶。具体就监管权的分权而言，分，别也；权，则有亲权者不能与人柄之意，从而强调在各监管部门之间实现权力制衡，促进科学、民主、审慎，防止权力滥用。横向上，如果将国家职能配置给在组织、结构、程序、人员上具有优势，从而最有可能做出最优决定的机关，有助于实现结构功能主义视角下决策优化、效率提高与专业性增强；纵向上，有利于分级合理提供公共产品，发挥地方优势、地方积极性，因地制宜。在监管分权本身的制度价值之外，它还能够在经济民主中找到落脚与实践。监管分权的价值也能在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）中找到解释空间。《宪法》第3条在横向、纵向上的国家权力配置作出了原则性划分^[19]，横向上进一步可从《宪法》第三章“国家机构”的规范为基础展开阐释，纵向上可结合第89条（国务院行使职权）、第107条（地方政府权限）理解，从而构成讨论分权的合法性基础。然而，《宪法》虽然在规范意义上提供了分权的合法性基础，至于如何分权、分到何种程度等问题并无明文规定。

也正因此，我们看到分权又有弊端与局限。分权不当，可能造成监管冲突、监管重叠；分权后可能出现部门本位的“隧道视野”。而除了分权不当的问题，分权改革也总有得失。分权后的相对绩效评估造成了城乡和地区间收入差距的持续扩大、地区之间的市场分割和公共事业的公平缺失等问题，带来局部与整体的不平衡、不协调，以及重复建设与效率损失。各类制度实践正是每一次改革中做出的取舍，承担相应的代价，在分与合中把握微妙的平衡。

从应然层面，在我国现行金融管理体制中，在收放张弛之间，也应强调适度分权，以服务于金融发展的目标，既强调金融资源高效配置、持续解决市场失灵的问题，促进经济稳定增长；亦强调金融安全，防范化解金融风险，从而实现经济安全，进而实现经济与社会的良性运行和协调发展，展现动态开放、欣欣向荣的生命力。

那么，应当如何解读2018年机构改革的思路，其权力配置实属是分权还是收权？回溯金融监管的分合历史与前后关系，在横向、纵向上各有风貌多元的制度实践。从国际视野下的金融监管体制改革看，欧美各国在金融危机后发生了两个重要转向：从分业监管向混业监管转变，从机构性监管向功能性监管转变，并在后危机时代强调金融消费者利益的保护。而就我国的阶段演变，横向上，1983年起，中央银行与商业银行开始分离^[20]，但人民银行作为中央银行，既负责货币政策制定又负责对银行业、证券业和保险业进行监督^[21]。20世纪90年代，证监会、保监会相继成立，进一步把对证券、保险市场的监管职能从人民银行剥离；2003年初银监会的成立，使中国金融业“分业经营、分业监管”的框架最终完成，由此形成一行三会的金融监管体制^[22]。2018年的机构改革中，银监会和保监会进一步合并，组建中国银行保险监督管理委员会；同时，银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行，从而形成“一委一行两会一局”的监管框架。而纵向上——有趣的是，横向与纵向的分权在我国互相影响。新中国成立之初，为使中央有效集中有限的财力物力，我国建立了单一的国家金融体系，地方政府并不享有金融监管权。1978—1993年，为配合经济领域放权让利，金融领域开始打破“大一统”的格局，并改变“大财政、小银行”的体制，出现地方性金融机构，特别是在证券市场上，地方政府进行了充分主导^[23]；而1994—2001年，随着金融风险累积，中央上收地方权限，提出加强央行宏观调控体系建设，加强对地方银行分支机构管理，证券市场在证监会的成立下走向集中统一，保险业也随之确立统一管理体制^[24]；2002年开始，金融发展与风险防范并重^[25]，一行三会、国家发改委、财政部等中央部委与地方政府之间不断调整金融资源配置，中央将部分金融机构与金融市场的监管与风险处置适度交予地方，包括省级人民政府对农村信用社、小额贷款、融资性担保机构、地方性交易市场的监管，省级商务主管部门对典当行的监管^[26]，从而构成了我们当下讨论地方金融的基础。

地方金融监督管理局与“7+4类”监管的提出，其实是中央第一次完全明确地方具有金融监管职能。“名分”一出，或希望能够在“7+4类”上抢占监管优势，或尚未形成完整的监管态度，目前地方之间消极披露相关体系设计与监管方案也并不奇怪^[27]。但本文认为，设置地方金融监督管理局，不是简单意义上的监管“权力分割”，而是在经济法意义上的关注，同时发挥地方政府的能动性与监管上的优势，一方面，“分”在地区之间因地制宜、允许制度竞争；另一方面，强调“收”的重要性，加强中央与各地之间的沟通，实现对地方金融信息的高效掌握，以实现统筹，从而进行风险防范化解、地方与结构引导调整，形成适应现代化治理要求的“适度分权”。相对于中央金融监管，地方金融监管是落实风险处置的稳定器；相对于地方金融发展工作，地方金融监管强调“防风险”与“促发展”两手并用；相对于被监管对象而言，金融监管通过“底线”思维构筑金融创新与发展的坚实保障，为金融创新奠定牢固基础。

在这一制度定位下，地方金融监管应从整顿金融秩序、补齐金融监管的制度性短板等方面入手，以体系构建、权力配置、机构设计系列安排，理顺完善管理框架。同时，通过地方金融监管信息共享机制，促进横向金融监管部门之间形成相通、共享的金融信息数据库，增强金融监管机构的综合分析能力，提升金融监管的协调性和有效性。在这一过程中，突出地方金融监管局的工作“中枢”作用，统筹地区金融监管资源，着眼风险发生的事前、事中、事后全过程，强化区域监管协作，从而在地方金融监管各部门之间形成政策协同效应，立足于经济发展的大局，基于平衡经济发展与风险防范的立场进行制度安排和政策执行。

同时，值得说明的是，区域性风险管控的逻辑不是将金融业进行刻板的地域化分割，其核心在于尊重金融经济规律，发挥地方金融监管当局行政资源、信息获取、政策便利的优势，处理数量庞杂、地域分散、业务多元、风控薄弱的地方金融机构的问题，将烦琐复杂的金融风险进行专业化、小规模化、及时的处置，并实现权责统一的监管和应对。

金融监管分权：制度张力与改革定位

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