金融分权：经济学与经济法的对话与解读

2023-08-14 理论教育版权反馈

【摘要】：综合上述所谓金融分权，讨论的实质是如何按照中国作为社会主义国家的国情进行央地之间、地方之间金融资源配置的问题，也从这一层面与法学进行对话。在法学视野下，市场与政府关系是经济法调整需处理的基础关系和基本问题。由此，政府行为也成为讨论边界厘定的约束条件之一，共同纳入博弈行为进行分析，并应受到格外关注。

经济学上，有关分权式改革，最为经典的是建立在新软预算约束理论（Maskin and Dewatripont，1995）基础上的财政联邦主义理论和建立在M型组织和U型组织理论之上的解释（Qian and Roland，1998；Qian，Roland and Xu，1988；Qian，Roland and Xu，1999；Qian and Weingast，1997）^[4]。上述理论从对比中国和俄罗斯经济改革绩效入手，解释“分权如何促进地方政府的竞争”，从而促进经济增长，但在关注分权带来的制度成本上有所欠缺。而金融分权（financial decentralization）则最早由钱颖一、Weingast（Qian and Weingast，1995）提出，^[5]相关讨论的核心对象主要集中在银行金融资源上，关注地方政府利用银行改革中的制度缺陷，争夺银行金融资源，从第一阶段直接行政干预，到第二阶段对银行决策施加影响，再过渡到通过逃废银行债务间接争夺（巴曙松，2005）^[6]，而那时又表现为地方政府融资平台的银行债务激增^[7]。

结合财政分权的背景，还能够对金融分权做出更有趣的解释。上述理论和解释从有关财政联邦制地区竞争理论研究起步，经济学展开了从财政分权、地方政府竞争角度探究经济增长绩效的大讨论。上述相关讨论从所谓“地方政府之间竞争”出发，思考中国经济能够实现增长的原因。正因“地方政府之间的竞争”，乡镇企业得以发展、城市化推进、市场机制建立（林毅夫、刘志强，2000）^[8]。财政分权的另一面，则在观察到1994年的分税制改革下，由于中央加强了预算内财政收入集权，促进地方经济增长并追求预算外收入^[9]，从而可能扭曲土地、资金、劳动力等一系列市场要素。

金融分权正是处于这一背景下发生、发展，并从不同进路得到解释：分权改革导致各地方之间对有限金融资源展开竞争^[10]；地方政府事权和财权的不对等^[11]；地方政府融资渠道狭窄^[12]；与潜在的中央为地方争夺金融资源的风险背书^[13]。具体而言，地方的财政收入取决于地方的经济水平，地方政府的政绩取决于本地的经济表现；而分税制改革后，地方财权与事权的不对等迫使地方政府争取更多的金融资源，正因如此，地方往往旨在通过获取更多的金融资源促进本地区经济发展。但由于过去地方金融管理能力欠缺以及金融风险处置责任缺失等缘故，地方金融权力扩大容易导致地方金融风险积累；由于金融业自身的脆弱性，金融风险极易扩散，从而引发区域金融风险和系统性金融风险，并最终酿成金融危机，因此，中央在授予地方金融支配权限上相当谨慎。而如果进一步考察^[14]，我国总体上试图形成财政分权与金融集权的体制搭配——一方面，通过财政分权，激励地方上为了经济增长而竞争；另一方面，为了限制地方竞争引发的经济过热或结构失衡，在金融体制上保持相对的集权以便调控。在这一组张力关系中，改革开放以来，金融领域经历了数次收与放。

综合上述所谓金融分权，讨论的实质是如何按照中国作为社会主义国家的国情进行央地之间、地方之间金融资源配置的问题，也从这一层面与法学进行对话。而在明确对话层次的基础上，从经济法的角度出发，除了吸纳经济学描述与解释之外，还将从两个法学视域下的方向做衍发：其一，对地方政府行为做出法律性的评价，厘清金融领域应然层面市场与政府的边界；其二，立足这一边界，讨论如何进行法律制度设计，进而实现地方和整个国家的高效金融资源配置与收益最大化。

在法学视野下，市场与政府关系是经济法调整需处理的基础关系和基本问题。具体到金融领域，基于金融领域的信息不对称性、脆弱性、负外部性等市场失灵表现，又结合金融在经济体系中的地位，政府进行适度干预具有客观必要性，以更好促进经济的良性协调发展。而在中国国情下讨论这一话题，还应关注到，金融领域分与合是以计划经济退幕、市场经济成长、经济管理体制改革的过程为大背景进行；同时，地方政府又往往具备汲取“体制外”资源的能力，仅仅在制度设计上进行集权、分权的调整，很可能出现形式集权而实质分权，或反之亦然的情况。而在这一套逻辑下，相较于以市场主体为抓手、关注市场活动与市场失灵，尤当注意更包括“政府”作为主体在市场活动中的表现。由此，政府行为也成为讨论边界厘定的约束条件之一，共同纳入博弈行为进行分析，并应受到格外关注。在这一过程中，经济法既追求地方经济因竞争而生活力，也控制过度或无序的竞争形成金融风险与产生割裂市场、地方保护主义和浪费资源等负面效应，在这一对张力关系中把握平衡。

而此时再看地方的竞争，它可以被理解为一种“制度竞争”，^[15]围绕公共产品和服务的竞争，从而有助于政治体制的均衡，也将促进市场公众对这一产品需求偏好的披露，从而实现公共产品的数量、质量与税收价格的有机结合，最终优化资源配置模式。也正因如此，在法学视角下，金融资源并不是由中央主导、在各地计划型“配置”的市场要素^[16]，它需要地方政府顺应市场规律、理解市场机制并进行区域内制度设计，以提高对金融资源的吸引力；其对应的制度范畴包括提供公共产品、优化投资环境、提高政府效率、完善监管制度诸多方面，通过促进性规范与限禁性规范并用以展开跨区域竞争；而对于直接扭曲市场机制，或放任市场失灵中的不理性行为，追求短期繁荣导致风险积聚等竞争行为，则应当做出否定性评价。

在这一过程中，中央又能够统筹各地金融发展情况，对地方金融监管与风险处置能力进行审慎考虑判断，防范化解系统性风险；而在统一政策落地的同时，合理保障地方的自主、能动性，发挥差异化政策的优势，避免中央政策与地方执行的脱节；最后，又以地方作为中央进行统筹监管与发展的抓手，以在地方层面有效实现风险处置作为金融稳定的保障。而在今天的背景下，经济法将资源有效配置这一目标继续细化，首先，关注政策统一性与地区发展差异性的矛盾。不同地区、省份在金融业务量、金融机构密度、金融市场深度方面存在诸多差异，金融稳定水平与金融风险承受能力也存在很大不同。如果采取全国“一刀切”的金融政策，可能造成金融资源配置的“马太效应”，导致金融资源越来越向发达地区、向大型机构聚集，落后地区、农村地区、城乡基层获得的金融资源日益不足，小微经济体融资难、融资贵问题仍难以解决。其次，经济法进一步关注经济结构的调整转型。高杠杆、产能过剩、房地产泡沫、政府隐形债务、影子银行和交叉业务、金融资源供需失衡等金融风险表象的背后，是实体经济的周期性波动和结构性失衡，是积弊深重的经济体制性和结构性问题。只有实体经济，尤其是民营经济健康发展，才能构建合理的产权结构和资本结构，才能从源头上化解金融风险积聚的体制机制基础。在这个意义上，讨论金融分权，是希望实现对防范化解金融风险的战略支撑，从而服务于地方经济的稳健发展，由此纾解实体经济发展困境，避免实体经济受到虚拟经济的挤压，出现“资金多、资产荒”的现象，化解民营经济面临的融资难、融资贵窘境，引导实体经济进行转型与结构改革，实现长足健康发展。

金融分权从经济学上获得深刻的解释力，为金融分权“是什么”“为什么发生”的问题奠定基础，从而深化对现行经济体制的理解。谈管理体制服务于经济体制，自然应当了解经济体制的客观情况与运行原理。从金融分权进而走入经济法，在法学范畴下进行评价，在“应当做什么”的层面处理一系列动态变化的问题。此外，在一些现有法学的相关研究中，往往因为在经济学上所谈的金融分权与法学意义上的金融监管分权发生混淆，故而出现了概念性的混乱，也出现在实然和应然不同层面各自为政的情况。结合上述讨论可以发现，在法学视角下，金融监管分权是金融分权中地方政府进行制度竞争的一项内容；限禁性的监管通常与促进性规范并列，共同展开对金融资源配置的竞争。

结合上述，这一部分的讨论试图说明两点：其一，经济学与经济法在“金融分权”上的理解为何，两个学科在哪一层面进行沟通；其二，经济学与经济法的观察角度有什么不同。在第一点，应当区分“金融分权”与“金融监管分权”，前者是讨论金融资源的配置，谈的是经济体制；后者讨论的是制度设计，谈的是经济管理体制。对于第二点，经济法不仅接纳经济学为过去金融资源配置中的各方行为提供的解释理论，还需要更进一步，对其做出法律意义上的评价，思考在法律框架内是否可取，从而为制度改革提供智慧。而在对其进行评价的过程中，观察除了传统上理解的微观市场主体：政府，同样作为一个重要主体，在强监管的市场，即金融领域中的特殊地位，试图通过遵循市场规律与扭曲市场规律两种途径，争夺金融资源，并在其中发生“繁荣”“失灵”种种现象。当然，经济学的认知与经济法的评价时有冲突而难以取舍^[17]，或在一定发展阶段内会偏重实用主义色彩。而即使如此，也仍应加强二者之间的对话，从而在各自领域对经济良性发展问题做出回答之时，有更具综合性的视野与思路。

金融分权：经济学与经济法的对话与解读

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