国际合作研究索马里海盗打击措施

2023-08-13 理论教育版权反馈

【摘要】：(一)国际合作打击索马里海盗之不足正如上节所述，自2008年以来，在联合国安理会的主导下，众多国际机构密切配合，多个国际组织和国家出动海军护航打击海盗，取得了不错的成效。再加上索马里海盗活动本身也不固定，一旦海军结束护航，海盗就可能乘虚而入。目前，云集索马里海域的有20多个国家的60多艘军舰，但实施联合反海盗军事行动却很难。

(一)国际合作打击索马里海盗之不足

正如上节所述，自2008年以来，在联合国安理会的主导下，众多国际机构密切配合，多个国际组织和国家出动海军护航打击海盗，取得了不错的成效。但尽管如此，国际社会在打击海盗的过程中依然暴露出了一些问题和局限性，具体表现在：

第一，不同行为体对海盗活动的威胁程度认识不一。国家、海运企业、国际组织等不同行为体对海盗威胁程度认识的不同和反海盗能力方面存在的差异，影响到它们具体的反海盗政策和反海盗力度。索马里海盗的主要意图是索取赎金，多选择在国家权威所不能及之处行事，不仅没有挑战国家的核心利益，有时甚至可能对某些国家、地区的经济发展有利。因此，对于一些注重宏观安全议题的国家来说，反海盗往往不会成为其一项重要事务。还有些国家，尤其是海外贸易不发达的内陆国家，往往基于成本经济利益的考虑，在打击索马里海盗的问题上持一种消极和观望的态度，认为海盗行为与己利害关系不大而不愿加入到打击海盗的行列中。^[64]

海运企业虽然是海盗活动的主要受害者之一，但在经济成本与可能的安全收益之间进行评估后，往往发现维护安全的成本比被劫持的经济损失还高，于是他们宁愿选择维持现状，而在反海盗方面的投入并不积极。^[65]海运企业往往也不愿意参与对索马里海盗的审判，对他们而言，派船员出庭作证不仅有损企业的安全形象，而且必须承担相应的交通、住宿等费用，还要担心来自海盗组织的可能报复。所以，海运企业往往只是单方面地要求各国政府拿出切实行动而自己却无所作为。^[66]在反海盗方面行动最积极的要数像国际海事组织这样的国际组织了，但是这些国际组织的反海盗能力又极为有限。

第二，不同国家在反海盗立法上存在差异甚至冲突。国际反索马里海盗活动所面临的挑战不仅来源于索马里海盗活动自身的独特性，还源自不同国家在反海盗立法上的巨大差异性。这突出地体现在以下几个方面：(1)对海盗罪行的惩治同样需依法而为，但目前有些国家对海盗罪没有作出专门的规定，实践中，往往根据行为的具体情况确定罪名，^[67]这无疑给海盗犯罪的刑事制裁设置了法律障碍。(2)对海盗罪行的认定标准存在差异。例如，按照《加拿大刑法典》的规定，在加拿大籍船舶内叛变，哪怕仅仅有叛变意图，都可被认定为构成海盗罪；^[68]而《新西兰刑法》却不同，其将船舶内叛变行为不视为海盗行为，而只视为另一单纯的犯罪行为。^[69](3)对海盗罪行的量刑幅度不一致，导致对同一罪行的制裁程度不同。特别是随着一些国家(主要是欧洲国家)纷纷废除死刑，对此产生的争议也更大。例如，按照《美国联邦法典》规定，对海盗犯罪视具体情况可处以罚款、10～15年监禁或终生监禁不等。^[70]《加拿大刑法典》第75条规定，在加拿大境内外从事海盗罪行的，处14年监禁。^[71]而《西班牙刑法》规定，对海盗可以处以死刑。^[72]对海盗行为的这种立法差异性所造成的恶果是显而易见的：各国可以依本国法律，结合自身需要，随心所欲地决定如何处置海盗行为，这无疑大大降低了国际反海盗活动的实际效果。

第三，各海军护航舰队在应对索马里海盗时也表现出了一定的局限性。首先，亚丁湾存在监控“盲区”。目前大多数国家的军舰选择以区域巡逻的方式威慑海盗。由于这些巡逻区域是各国海军自行划分的，这就给了海盗打时间差、空间差的机会。另外，亚丁湾海域面积近250万平方公里，几十条军舰撒布在这样大的海面上，象征意义远大于实际作用。^[73]再者，随着国际社会对海盗打击力度的增强，索马里海盗也开始改变策略，扩大活动范围，但由于护航军舰数量有限，护航舰队一般只能在高危海域进行护航，导致对有些海域无法顾及而出现“盲区”。再加上索马里海盗活动本身也不固定，一旦海军结束护航，海盗就可能乘虚而入。还有，索马里海盗行动迅速，从发现、接近过往商船，到登船、劫持船只、船员，整个过程只需要15～30分钟，如果护航舰队不能在15～30分钟内赶到事发地点，海盗即可得手。海盗得手后，护航海军要解救人质和船只，就有相当的难度。^[74]

其次，各国护航效率不高。尽管很多国家纷纷派军舰赴亚丁湾、索马里海域护航，并取得了明显的成效，但索马里海盗并未因此而被击败，海盗问题依然存在。目前，云集索马里海域的有20多个国家的60多艘军舰，但实施联合反海盗军事行动却很难。各国军舰基本上还是各自为战，各行其是。第151号特遣舰队、欧盟465特混编队、北约508编队虽采取分区护航和分区巡逻，护航效率高，但由于军舰数量有限，巡逻区域大，漏洞百出，安全系数低。而俄罗斯、日本、中国、印度等采取独立伴随护航，安全系数虽高，但护航效率低。^[75]

最后，海军是一个军事机构，而不是一个执法或司法机构，因此在处理逮捕后的海盗嫌疑犯时，往往难以应对自如。例如，根据联合国秘书长2010年7月26日向安理会提交的报告，仅2010年上半年就有约700名被北约舰队逮捕的海盗被随即释放，释放的主要原因是缺乏起诉他们的足够证据。^[76]但是，即便这一理由成立，仍不免让人禁不住想问：缺乏证据是因为证据原本就不存在，还是由于海军官兵没有受过正规的刑事侦查训练，因此无法像警察那样，在逮捕海盗嫌疑犯的同时进行现场取证?

为弥补海军的这一不足，一些国家也采取了相应的措施。例如，美国向第151号舰队派遣了海岸警卫队的警官。这些警官不仅向舰队的海军官兵提供搜集证据和海事法律法规等方面的培训，而且在海军官兵登临海盗船只时，为海军官兵提供咨询。^[77]又如，一些国家的海军在逮捕海盗的同时，试图搜集证据。2010年4月18日，土耳其海军盖利博卢号(Gelibolu)护卫舰在亚丁湾巡逻时遭遇了可疑船只，在土耳其军舰准备实施拦截时，狡猾的海盗便开始往海里扔武器，但被土耳其海军用照相机拍摄下了这些镜头。^[78]

总之，要在索马里海盗神出鬼没的广阔海域，为过往商船提供全程护航，是需要巨大海军资源的行动。考虑到各国护航舰队的覆盖面以及护航舰只的有限数量，不难看出，尽管目前在索马里邻近海域应对海盗的各国舰只的数量水平已经是“现代史上规模最大的反海盗舰队之一”，^[79]但距离在整个索马里邻近海域有效应对海盗的需要还远远不够，更何况要想在现有水平上再继续增加各国护航舰只的数量是不现实的了。换言之，仅靠海军护航是不足以解决索马里海盗问题的。难怪2010年10月27日联合国秘书长针对索马里海盗的局势，在给安理会的报告中说，“军事行动证明是‘有帮助的，但(海盗)问题依然存在’”。^[80]

(二)应对措施

针对在国际合作打击海盗过程中所暴露出的以上问题和局限性，国际社会也采取了一些应对措施。例如，针对各国在反海盗立法上存在的差异甚至冲突所造成的恶果，2010年5月25日，55个国家和12个国际组织的代表齐聚伊斯坦布尔国际会议，磋商制定一部国际性的反海盗法。该公约除确立打击海盗犯罪的具体法律规则外，还将对海盗的移交、起诉、审判以及处罚等问题作出规定，^[81]以此堵死海盗生存与活动的国际法律空间，防止有关国家在反海盗方面敷衍塞责，推动更多国家参与国际反海盗合作。又如，针对亚丁湾存在监控“盲区”的问题，有学者建议，各海军护航舰队应该增加在海盗活动热点地区的反海盗力量，对海盗经常出没的索马里沿海港口进行封锁，阻止海盗船出海。^[82]但这一方案并不可行，因为联合国安理会有关决议并没有包含授权封锁港口的内容。更何况封锁港口在一定程度上也会影响正常的航运秩序，这种“断肢解痛”的短视做法并不可取。再如，针对各国护航效率不高的问题，有学者认为，由联合国安理会授权，建立一个协调索马里、亚丁湾海域多国舰队军事行动的统一指挥机构，以便协调各海军舰艇在该海域的行动，以及交流有关索马里海盗活动的信息，分享情报等。^[83]也有学者建议发展海上民营安保力量，采取一定措施加强商船、渔船的自卫能力，发展可靠的“海上保镖”业务，组织私有安保公司，为商船在问题海域提供安保服务。^[84]还有人主张，采取海陆联合打击，在维持海上巡逻警戒的同时，派出地面部队对索马里海盗的据点发动袭击。^[85]但这种方案同样面临安理会授权的问题。尽管联合国安理会已经通过了授权各国使用海陆空力量，上岸或利用空袭打击索马里海盗的第1851号决议，^[86]但是地面进攻容易使局面复杂化，同时也会波及索马里平民以及被劫船员的人身安全，真正成行的难度可能很大。

国际合作研究索马里海盗打击措施

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