城市政府作为创意产业发展的倡导者与引导者

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：为了促进GDP的增长，城市政府通过各种手段进行招商引资成为普遍现象。这也是城市政府对推进创意产业发展具有极大热情的重要原因之一。目前南京市大力推进的“南京软件谷”工程和“江苏软件园”工程是实施上述总体发展战略的典型代表。这样一来，城市政府的权利和行为在实际操作过程中则很可能不能受到“为了公共利益”这一根本条件的制约。

在中国，20世纪90年代中央政府向地方政府的放权，大大调动了地方政府参与本地经济发展与土地资源经营的积极性。与此同时，受“以经济建设为中心”这一基本国策的影响，地方经济增长（以GDP为主要衡量）成为地方政府执政能力的最直接测量标杆。为了促进GDP的增长，城市政府通过各种手段进行招商引资成为普遍现象。其中最为常见的情况就是通过降低土地价格的方式吸引开发商和企业投资置业。这种合作方式，在经济层面上来说对城市政府和开发商都非常有利，是一种互惠互利的关系。这一内在的利益诉求，使得城市政府和企业之间产生了一种利益绑定关系，也因此，城市政府和当地企业之间形成了紧密的增长联盟（Zhu，1999）。

这也是城市政府对推进创意产业发展具有极大热情的重要原因之一。在南京市十二五规划中，明确提出如下四点内容：① 南京在未来五年的愿景是“人文绿都、智慧南京”；② 为了实现这一愿景，则需要优化服务业结构，其中一大重点就是“文化创意产业”的发展，特别是软件产业和动漫产业的发展；③ 在加快建设江苏软件园、南京软件园的基础上，打造中国南京软件谷，打响中国一流、世界知名的“南京软件”品牌，建设世界软件名城；④ 为了实现这些目标，人才是关键。为了引进和培养科技领军人才，提出了五大人才工程：紫金人才计划（面向顶尖高端的紧缺型人才）；钟山青年英才工程（面向高校创新创业人才）；金陵名人名家工程（面向各学科的领军人才）；现代服务业金领工程（面向服务业领域的创意人才）和高技能人才倍增工程（面向高技术人才培养基地建设）。

为了满足创意企业发展的办公空间需求，城市政府明确土地资源的来源主要有3个：① 进一步核实城市中的利用效率不高或处于衰败状态的老工业用地，通过系统土地整理，进行改造更新，建成适合创意产业生产办公的创意园区；② 在财政预算范围内，根据相关拆迁补偿规定，有计划地推动城市棚户区改造，整合住房开发与办公开发；③ 在城市郊区征用土地，建立新的创意产业园区，推进创意产业集聚，发挥产业集群的优势。

一般来说，为了保持城市土地利用和相关支持政策的连续性，政策制定后一般不会轻易变动（特别是在同一个城市领导的任期内）。然而，城市决策层一旦对城市未来的图景的定位（发展蓝图）发生变更后，相关政策也将发生变化。例如在南京，在创意产业发展的早期，其主要目的一方面是促进经济增长和产业转型，另一方面也是为了恢复传统工业遗留下的废弃用地的活力，提升土地价值。然而，通过这一恢复内城衰败地区活力的运动后，许多地段重新吸引了投资和其他商业活动的繁荣。为了进一步发挥这些地段的土地价值潜能（希望将创意产业用地改变成为金融、零售等用地），并推进创意产业集群向更大、更紧密的方向发展，当前城市政府则将焦点转移到了城市郊区创意产业园的发展。相应地，内城许多创意产业集聚的地区（园区）能享有的政策支持也被撤离到郊区创意产业园。这样一来，许多创意企业也随之迁出，进入郊区。目前南京市大力推进的“南京软件谷”工程和“江苏软件园”工程是实施上述总体发展战略的典型代表。

在上文我们已经提到，创意企业和城市政府具有相似的利益点，因此容易形成合作联盟。然而，这并不表示创意企业的空间区位行为，特别是部分企业作为开发商角色时的行为，不受到任何政府政策的约束。一般意义上，城市政府有责任和义务维护城市居民的合法权益（土地收益、财产收益等），也有责任和义务推进城市的可持续发展。因此，为了避免城市土地的过度开发，为城市未来发展留下弹性空间，城市政府对创意产业集聚地区和产业园区均实施严格管治。从城市用地角度来看，其参考的基本指标为：用地类型、容积率、建筑密度、绿化率等。

由于创意企业和城市政府之间存在明显的利益互惠关系，因此总体上来说其产生严重利益分歧的可能性较低。而城市居民与城市政府之间并不存在直接的利益联盟关系，因此在土地征用和城市更新过程中容易产生利益矛盾。然而，由于城市土地属国家所有，因此城市政府（代行国家权力）在为了公共利益的前提下，有权力收回城市土地及其上的构筑物。然而，“公共利益”这一概念非常复杂与模糊，在法律上很难对其作出清楚、明晰的边界划定。这样一来，城市政府的权利和行为在实际操作过程中则很可能不能受到“为了公共利益”这一根本条件的制约。这也能解释为什么部分城市居民对土地法的上述表述表示担心：“中国土地法明确规定城市土地归国家所有，因此在为了国家安全和公共利益的前提下，国家有权征收、征用这些土地及其上的财产。但是谁能界定某一项工程是为了公共利益而另一项工程不是为了公共利益呢？本地政府可以说某项工程是为了公共利益，并且其确实在一定程度上能够利于提升公共利益，但事实上其主要目标可能是为了提升城市政府收益。这在很大程度上将损害城市居民的土地和财产收益，并且可以看到在南京曾经也有强制拆迁的案例发生。”

从这个角度上看，城市政府具有巨大的权力自由度，然而在现行的中国民主制度下，城市居民对城市政府权力的监督和约束非常有限。这就使得城市政府在推进城市发展的过程中，可能会扮演猎食者（Predator）的角色，选择次优解决方案。那就是：并不是既考虑城市经济发展、社会进步、财政增收，又考虑城市居民的直接合法权益的绝对维护。相反，其会选择次优方案，核心目标是促进城市自身发展和政府财政收入，但其代价是城市居民的合法权益会受到损害（或部分损害）（Tian，2006）。然而，城市政府采取这一策略并不能持续太久，这是因为这一行为将直接引起城市居民与城市政府之间的利益矛盾发生激化。其中一个解决矛盾的方案就是城市政府转变角色，从“猎食者”变成“服务者”。这一角色的转换并不是行政管理体制自身催生的产物，而是城市居民与城市政府矛盾调和的产物。因此，城市政府虽然明确制定了拆迁、安置补偿和征地补偿等规定，并努力根据这些规定实施补偿方案，但从本质上讲，这些相关规定的制定并没有直接体现城市居民的意志和话语，城市政府在这一补偿过程中依然处于主动地位。

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图4.16　四个利益主体在土地利用上相互作用的理论框架

城市政府作为创意产业发展的倡导者与引导者

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