能源环境安全立法研究：政策式基本法

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：本书以为我国的能源环境安全立法应该先出台“能源环境保护基本法”，以宏观性的条文将能源环境安全的立法理念确定下来，并作为各能源单行立法和能源政策制定的指导，待各项能源政策在实施中形成成熟的制度以后，再以“能源法的基本法”形式明确规定，以维护能源法律的稳定性与实用性。2002 年的第五次全国环境保护会议进一步要求贯彻落实《国家环境保护“十五”计划》。

我国的能源法迟迟不能出台，是因为涉及能源部门较多，利益衡平机制欠缺，且能源结构的优劣有目共睹，由于各地各部门利益倾向不同，不同主体间的利益冲突大，能源的成本高低不同，能源产生的环境外部性严重程度各异。要统一和解决这些不同的矛盾和问题，必须由国家统一管理，将能源环境战略与政策统一到能源立法的理念中。

本书以为我国的能源环境安全立法应该先出台“能源环境保护基本法”，以宏观性的条文将能源环境安全的立法理念确定下来，并作为各能源单行立法和能源政策制定的指导，待各项能源政策在实施中形成成熟的制度以后，再以“能源法的基本法”形式明确规定，以维护能源法律的稳定性与实用性。

（一）能源“政策式”立法

能源立法应该不仅限于政策，而是将以环境生态整体作为思考中心的环境保护纳入此种传统法秩序中，以人性尊严为基本价值的法律体系。理念是靠政策具体化并加以落实的，政策是实现理念的基础，脱离政策的理念只能是“空中楼阁”和虚空的概念；理念又是政策的原理或者精神的源泉，政策因理念的存在而具有灵魂和境界，政策也依靠理念而形成有机的体系。理念可以为政策的适用提供指导，可以澄清政策的含义（解释功能）、填补政策的空白（填补功能）和缓和政策严格适用所带来的不公平（缓和功能）；政策是理念的具体化，体现理念的精神和使理念的内容具体化。

我国近年来所制定的环境保护战略规划与政策，均有明确的指导方针与制度。最早的《关于保护和改善环境的若干规定》是第一次全国环境保护会议的文件，这一规定确定了我国第一个关于环境保护的 “32 字方针”^[21]。在1983 年的全国环境保护会议上明确将环境保护确定为我们的基本国策。1996 年的全国环境保护会议上则进一步提出保护环境是实施可持续发展战略的关键。2002 年的第五次全国环境保护会议进一步要求贯彻落实《国家环境保护“十五”计划》。2006 年第六次全国环境保护大会明确二个重要的观念变化：一是在环境保护的手段上，倚重经济、法律和科学技术的利用，而不是以单一的行政手段保护环境，发动社会各方面的力量共同参与环境保护；二是经济发展为重心的战略转变为经济发展与环境保护兼顾，经济发展不再具有独有的优先权。自党的十五大以来，党中央的生态理念是发展低碳、循环经济，建立资源节约、环境友好的“两型”社会，实行科学发展观的可持续发展战略。党的十七大报告明确提出了建设生态文明，“十二五”规划纳入“绿色发展”并独立成篇，十八大报告进一步指出坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，将“生态文明”提升到更高的战略层面。

从“环境与发展综合决策”“可持续发展”到“科学发展观”“社会主义生态文明”再到“美丽中国”，环境保护的重要性日益凸显。可以将国家对能源环境保护的大政方针融入“能源环境基本政策法”中，转化为具体的法律制度和措施，使能源活动中的环境保护更加规范障，使能源环境保护政策的实施得以形成稳定的行为机制。

（二）能源政策中嵌入能源环境安全理念

1.鼓励科技创新

在实现能源可持续发展的过程中，政府以政策推进能源科学技术的研究与开发，依靠科技减少能源活动对环境的破坏。首先，研究和开发各种“绿色能源”的新技术与新系统，增加科技进步能够增加能源供给渠道。其次，我国需要依靠科技进步来实现能源节约。目前，我国在推广新科技产品时还要克服效益、资金方面的困难，需要国家在税收、投资方面进行扶持。

2.政府指导

在能源领域，政府干预的重要性不仅体现在政府对实现长期社会目标的责任上，而且公共政策对于决定市场有效的发展和运作起着重要的帮助和补充作用，尤其是向清洁、可持续能源系统的转变，由于诸多市场失灵，必须由政府公共政策来予以拉动，鼓励以新能源替代传统能源，以可再生能源替代化石能源，以低碳能源替代高碳能源，提高清洁能源在能源结构中的比例。

3.能源价格与财税政策激励机制

国家按照有利于促进节约能源和保护环境的原则，建立合理反映市场供求关系的能源价格机制，国家鼓励发展可再生能源和新能源，依法实行激励型的价格政策，对国家限制发展的高耗能、高污染的企业、产品和服务，依法实行约束型的能源价格政策。在能源财税政策方面，国家要设立节能、新能源与可再生能源、农村能源等能源发展专项资金，能源领域的政府投资用于下列事项：保护和改善能源矿区生态环境、节能与新能源和可再生能源发展、替代能源的开发和利用等。当今世界能源技术经济范式已进入了新的阶段，即面向清洁、可持续能源系统的以政府公共政策为主要推动的时期。其中，财政激励应当成为政府发挥引导能源科技进步作用的主要手段，以保证对社会整体贡献巨大而风险高、回报低的能源技术的投入和支持，为能源效率技术、清洁能源尤其是可再生能源技术创造良好的市场环境。为鼓励能源科技进步，国家制定财税激励制度，支持能源的技术研究、开发、示范和推广等各个环节，发挥政策效应，解决能源的公共产品性质问题。对于作出突出贡献的单位和个人的奖励，具有强烈的示范作用，形成尊重知识、尊重人才的氛围，也是对智力付出者的一种回报。在引导科技进步方面，经济激励机制无疑比强制性措施更加有效。我国包括能源产业在内的相当一部分的产业缺乏核心竞争力，与发达国家相比存在较大差距；绝大多数能源企业的国际竞争力不强，还不具备与大型跨国公司较量的实力，我国的能源开发需要提高自主创新能力，大力推进自主创新。政府在能源技术进步的方向与速率上发挥引导作用，政府研发投入往往能够起到基础性的作用。

4.生态补偿运行机制

受功利主义经济观支配，传统能源单行法反映的是高碳经济的时代特征，未能更好地对能源开发过程承担经济或生态责任作出明确的规定。在这种情况下，政府加强能源环境管理十分必要，其中最重要的方面是确立政府责任。生态环境具有公共性，通常由国家统一规划和治理，而导致生态环境破坏的原因也应当含有政府的调控失灵这一方面。明确能源开发利用方面环境治理和生态修复的制度，建立长效生态补偿运行机制，促使政府加强对能源开发利用过程中生态补偿的制度建设和资金投入，保证资金、管理、责任到位，调动全社会参与生态补偿的积极性。同时，明确企业环境保护责任。一些企业仍然将企业盈利与企业环境保护责任对立起来。法律必须确立能源企业对生态环境造成损害的赔偿责任。按照“谁污染，谁受益，谁补偿”原则，能源企业是能源资源开发利用最直接的也是主要的受益主体，其利用能源资源时不可避免地会造成一定的生态环境污染和生态系统破坏，应当由其承担生态环境损害赔偿的责任。

5.公众参与机制

公众参与机制的建立，有利于纠正政府利益导向上以经济利益为重、弱化能源引发的环境问题的倾向，自下而上的“绿色能源”革命同样也是争取权利的民主之道。学者严法善和刘会齐指出，为了维持整个人类历史过程的整体利益，我们不能立足于当代社会经济利益的追逐，而应在环境利益与经济利益发生冲突时，应体现环境利益优先于经济利益的决策。^[22]环保意识较强的国家的公民通过各种方式给政府施加压力，强烈主张环境保护优先的立法理念，迫使政府从可持续发展的视角重新审视能源引发的环境问题，并最终得到政府政策立法的支持与推动。

在我国，公众参与环境保护游行的事例并不多见，但也有对政府的能源决策产生重大影响的事件。如2013 年7 月12 日，广东江门约800 名群众聚集在江门市委、市政府大院门口表达诉求，反对中核集团龙湾工业园项目在鹤山市址山镇大营工业区建中国东南沿海第一座核燃料加工厂，并对该项目的安全性及决策程序提出质疑，希望政府取消中核集团龙湾工业园项目。市政府充分尊重民意，已于7 月14 日决定取消这个项目，并以“江府告（2013）1 号”文件发出人民政府公告。能源法确立公众参与原则的主要原因，是对政府失灵和市场失灵的矫正。

（三）能源单行法的制定中嵌入能源环境安全理念

我国在能源管理领域存在严重的职能分散、多头管理的问题，能源管理方面的宏观调控乏力、管理效率低下。在“能源环境保护基本法”出台后，其环境保护的立法理念与宏观战略均可以渗入到不同的单行法中，并转化成该项单行法中的具体制度加以实施。

传统能源与新能源对环境的污染环节与影响一样，因此应对不同的能源环境问题，能源制度与政策导向亦是不同的。如传统能源在生产环节污染环境，立法中应对其生产的设备与环境保护措施加以规制，而新能源由于新技术的开发成本比较高，政府制定相关制度对其进行鼓励，针对不同的能源制定不同的制度。

能源环境安全立法研究：政策式基本法

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