能源环境保护管理体制障碍及解决方法

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：现行政府的政绩考核基本是以GDP 为核心，并没有将环境治理方面的投入产出及其收效纳入考核体系。二是公共决策时存在着“国家悖论”。高凛指出，部门利益是指行政部门利用其掌控的资源，在制定有关法规或行使管理职能时，所追求的以责任与义务减轻与弱化为代价的部门权力和利益，即权力部门化、部门利益化、利益法规化。

法主要规范着利益斗争，法的最高任务是平衡利益。但在实务中，法律与正义的距离一般偏向强者或掌权者的利益，“所谓正义就是政府的利益”^[10]。法律的真正缔造者是利益。人们利益的矛盾与冲突促使法律产生，掌权者为了维护自己的根本利益制定和颁布了各种法律，利益是每一个国家和民族制定和颁布法律的根据。^[11]立法包括立法权限、立法程序、立法技术等内容，是有关利益冲突的部门与经济主体之间寻求某种妥协的意思表达，立法过程是一个多种利益冲突与平衡的过程。利益是主客体之间的一种关系，表现为发展客观规律作用于主体而产生的不同需要的满足和满足这种需要的措施，反映着人与其周围世界中对其发展有意义的各种事物和现象的积极关系，它使人与世界的关系具有了目的性，构成了人们行为的内在动力。^[12]

（一）区域政府间的利益本位化

在“发展才是硬道理”和经济政绩评价体系的时代背景下，地方政府优先考虑的是摆脱贫穷与落后，把经济建设放在优先发展的地位，追求GDP（国内生产总值）增长，竭力追求短期效益、明显政绩，毫不顾忌以资源、环境为成本和代价换取经济利益，自上而下权力系统的参与和运作令发展的速度举世瞩目，但是随着时间的推移，权力层也逐渐认识到人类理性的局限性，片面发展的危险一步步显露出来。重经济发展、轻环境保护，重发展的速度、轻发展的质量，重眼前利益、轻长远利益。在高度数字化、短期化的绩效测度机制和高度功利、外向的绩效评级机制下，以政府为主导的机构及发展模式和目前财政税收的体制，共同造成了环保实践中地方政府职能的冲突和扭曲^[13]，使得地方政府单纯追求经济目标而导致其缺乏环保动力。

在中国，大部分法律草案由部门法的执行部门组织或授权学术机构起草，本质上是一个执法者主导草案法的事实，地方政府既是“运动员”又是“裁判员”，自己给自己评判打分。在地方法律法规的制定中，行政管理的具体部门承担起地方的法规起草工作，从某种意义上说，地方政府掌控了地方法律法规利益的话语权，这即为区域政府利益“合法化”倾向，主要表现在：

一是，经济发展的硬指标与环境保护的软考核。现行政府的政绩考核基本是以GDP 为核心，并没有将环境治理方面的投入产出及其收效纳入考核体系。无论是政府的工作报告还是五年规划首要涉及的都是经济方面的目标预设，在新的阶段经济增长翻几番，虽然近年来开始重视节能减排、低碳环保，也相应有对其进行一定的任务规划，但是最终能够实现预期目标的多是在经济领域。因受自身经济、政治利益的诱导加之其他因素的共同作用，地方政府的政绩考核机制以经济发展为重要衡量指标，在能源的管理和立法中为经济开道，给利税大户的能源产业但环境污染严重的企业开绿灯，对企业的“关停并转迁”态度不明朗^[14]，政府在环境保护工作上不作为。

二是公共决策时存在着“国家悖论”。由于地区经济发展的需要，一些地方政府作为地方利益的代表，其在进行公共决策时存在着“国家悖论”^[15]，即一方面政府会出于促进地方经济利益最大化以及个人职位升迁的考虑容许或纵容一部分污染存在，而另一方面，在政府环境管理职能的责任要求下，其需要在第一个目标的框架中降低污染以使社会生态效益最大化，这二者存在着持久的不和谐状态。^[16]地方政府的双重定位导致其在环境保护方面的矛盾心态和行为，往往具有为保全地方利益而牺牲国家利益、强调局部利益而忽视整体利益的倾向，表现出强烈的地方保护主义倾向。^[17]

三是政府的地方保护干预环境执法部门的行政执法。环保行政机关无权对造成环境污染的企业进行关停，无权对其采取一些足够严格的处理措施。在日常监管过程中，大部分为地方财政作出巨大贡献的企业恰是当地环境危机的隐患甚至是局部环境问题的主要元凶，只是由于其为区域经济作出的贡献掩饰了其存在的环境问题而已。而享有这些关停权力的政府部门出于地方短期的经济发展的考虑，在环境执法部门依法进行相关的监管时会予以干预。环境执法部门因其自身的人事、财政多受制于地方政府，因而只能选择服从政府干预，要么不执法，要么软执法，使得对企业的环境监管不到位。

（二）能源部门间的利益部门化

由于能源产业由不同的政府部门分管，并历经更迭，因此，能源的管理部门不稳定，导致我国的能源产业立法没有实质性地开展。如我国2010 年以后的能源立法只有一部《石油天然气管道保护法》，该法还是在2001 年颁布的《石油天然气管道保护条例》的基础上制定的。更有甚者，即便是人大的立法，也是委托各产业管理部门起草建议稿，其立法中的“部门利益”倾向则不言自明。高凛指出，部门利益是指行政部门利用其掌控的资源，在制定有关法规或行使管理职能时，所追求的以责任与义务减轻与弱化为代价的部门权力和利益，即权力部门化、部门利益化、利益法规化。^[18]

一是，从法律的利益调整功能分析，由于不同部门法调整的利益关系不同，因此各自都可以有不同的法益。部门利益渗透到法律、法规中，则立法的目的和制度措施呈现部门利益倾向，容易忽视尊重民意，较难得到社会认同和有效实施，因此遏制国家部门化、部门权力利益化、部门利益法制化则是法律公正的重要途径。

二是，法律是对不同利益关系的确定，相当一部分是由相关政府部门或行业利益集团起草的，易于带有深厚的部门利益或行业利益，即“借法扩权”“借法逐利”。

三是，能源立法部门在立法中，易将法律上之利益“部门化”，导致权力与权利关系的不平衡，权力与责任关系的不协调，权利与义务关系的不一致。权力关系中存在着明显的信息不对称性，再者，权力主体没有一个合理的权力约束机制与合作机制，存在决策专断与利益化倾向。政府各部门与相关的行业利益集团利用权力，在能源立法的过程中，为本部门或本行业争权夺利的倾向。 ^[19]

能源环境保护管理体制障碍及解决方法

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