能源环境安全立法中的政策嵌入

能源的政策是由各国及地区或地方公共机构制定，是为解决能源的生产、价格、运输与消费的相关问题。由于不同时期生产条件与管理模式的不同，各国能源政策亦因之而变，能源的政策立法也随之而异。

（一）美国能源政策与立法

1.美国二战前的能源政策及立法

美国二战前的能源政策制定中，将能源，特别是石油，定性为一种战略物资，对其使用和占有是涉及国家安全的事情，因此，政府有义务介入能源市场，并成为美国政府能源政策不容置疑的一条原则。^[7]1906 年出台的《赫伯恩法案》，限制铁路公司在跨州贸易中运输其直接或间接拥有的石油公司的石油，以减少自我交易的可能性。1935 年美联邦政府颁布了《石油和天然气节约的跨州协议》，以限制各州之间的石油超额生产。美国联邦政府控制州政府对石油的定价权，并实施石油和天然气生产商的监管。

2.美国二战后的能源政策及立法

二战后，能源由联邦和州政府双重管理，能源的经济和市场规则被政府政策取代。尼克松总统重组了能源管理和技术研发的联邦机构，由联邦政府大范围干涉能源领域。美国总统福特1975 年12 月22 日签署了《能源政策和能源节约法》，授权建立战略石油储备，汽车能效标准，联邦帮助州政府保护能源计划，美国加入新成立的国际能源组织和规模巨大的能源研发计划，并逐步放开石油价格和配额控制。1976 年夏，《能源节约与生产法》通过，放开了对低产井的生产，并允许使用提高采收率的技术，政策上通过联邦贷款支持公司、企业、非营利性机构和地方政府开展能源保护的项目，成立了能源信息和分析办公室，成为能源信息署（EIA）的前身。^[8]为节约能源，保障能源安全供给，美国通过法律对能源予以保障。1978 年10 月，美国通过《国家能源法》，该法案由五个主要立法组成：1978 年《发电厂和工业燃料使用法案》、1978 年《天然气政策法案》、1978 年《公用设施监管政策法案》、1978 年《能源税收法》。这一系列法以多种方式解决常规燃料问题，其目的是免除国家对进口石油的依赖，促进使用煤炭，提高能源利用效率，对公用设施定价进行现代化改革，促进节约，鼓励为采用替代能源生产的电力建立新的市场，重建扭曲的天然气市场。^[9]这一时期美国政府的能源政策注重能源的稳定供应及能源的高效利用，为减少对石油的依赖性，鼓励节能、推广使用非石油发电燃料、放开天然气的价格等。

3.能源危机后的美国能源政策

20 世纪70 年代末80 年代初爆发了世界第二次能源危机和核电站泄漏事故，为应对这些危机，美国国会相应通过了1980 年《能源安全法》、1980 年《防务生产法修正案》、1980 年《美国合成燃料公司法》、1980 年《生物能源和酒精燃料法》、1980 年《可再生能源法》、1980 年《太阳能和能源节约法》、1980 年《地热能法》，这一系列立法将能源政策从常规能源转移到开发和推广由煤、油页岩和沥青砂合成的石油和天然气，并推动第三种能源转化，即由化石能源到如太阳能、生物能、网通和地热的可再生能源的转化。同时，该系列法也将节约作为国家能源规划更重要的组成部分。1992 年《能源政策法案》的目的是制定一套全面的国家能源政策，以期渐进和持续地以低成本高效益和几个重要附件组成，开放进口天然气和液化天然气市场，为独立石油和天然气生产商提供税收优惠，以及为从油页岩和焦油砂及其他非常规方式生产的石油提供更多的税收优惠。同时，为先进的清洁煤技术的研发和相关技术出口提供支持，要求政府使用替代能源燃料汽车，对清洁燃料汽车的投资降低税收和对网通及生物能项目提供税收补贴。

美国2005 年《国家能源政策法案》是近半个世纪以来最全面的能源法，该法明确规定鼓励和促进替代能源和可再生能源的发展，在财政和税收政策上对可再生开发利用给予多种优惠，并在能源消费环节上通过能效标准给予规范。^[10]具体内容可归纳如下：一是保障能源安全和供应，如减少对进口石油的依赖，抵御市场风险，维护美国的石油安全，研究各种科技、行政和经济激励措施推广地势、风能、太阳能、海浪能、潮汐能、植物能源、水利能源和天然气等清洁能源；二是研究促进能源科学研究的法律措施，强调投资洁净煤技术、氢电池技术和核电技术的开发研究；三是关于节约能源，提高能源利用效率的措施，包括确定强制性能耗标准、为能源效率改进计划提供资金支持、扩大节能项目等；四是改进汽车等消耗燃油的利用状况。

美国能源法律与政策依据的基本假设是：能源价格随着更多的能源生产保持稳定或者有所降低，能源生产同国民生产总值密切相关，社会总体福利水平直接随着国民生产总值的增加而提高。基于此，美国人希望能源生产能够实现规模效益，国内能源政策也相应偏爱大型的、高技术的、资本密集的、一体化的和集约化的能源生产商。但是，由于这些大型能源生产商严重依赖化石能源，在奥巴马政府执政以前，能源法律与政策的制定者更偏爱它们，而不是利用太阳能和风能等清洁的可再生能源的小型能源公司，且对能源节约的关注程度也不够。在常规化石能源公司和替代能源公司之间，决策者将能源效率的提高寄希望于前者。可能有失偏颇的观点是，前者似乎在技术改进、发现新储量和新能源方面具有优势。美国能源政策主流模式的一般目标主要包括：保证能源的充足供应，即使进口也在所不惜；维持合理的能源价格；规制大型能源公司的市场支配力量；促进不同能源之间以及同一能源内部之间的竞争；支持石油、天然气、煤炭、水电和核电等常规能源；在联邦和州的现行监管体系内制定能源法律与政策。在主流模式下，一方面要求有常规能源的支撑，另一方面需要意识到存在某些具有需要予以监管的能源市场力量，预防、避免或者消除市场失灵。政府和能源产业只有都在由市场和政治混合构成的经济界限内行事，才能实现稳定的能源生产、配置和利用。^[11]

（二）俄罗斯能源政策与立法

1995 年10 月13 日的《俄罗斯能源政策基本纲要》，明确了国家到2010 年能源发展的总体目标，确立了国家对能源的调控作用，提出加快发展油气综合能源，鼓励重点发展和综合利用清洁燃料天然气。该纲要表明俄罗斯在20 世纪90 年代过渡时期能源政策的主要目标：一是提高能源的利用效率，满足本国的能源需求，二是能源的开发和利用应符合生态可接受的原则，三是尽力保证能源的出口水平，四是提高能源部门的技术水平，五是对所有能源部门实行市场机制和立法调节。俄罗斯在21 世纪能源政策的主要目标：一是从能源的供给安全来看，其要保证能源国际国内市场供给需求，注重能源有效和节约利用，提高能源企业的竞争力和防范损失风险的能力；二是从能源生态安全来看，提高生态标准，减轻能源行业对环境的压力，主要通过发展清洁能源技术、实施能源生态保护专项措施、提高燃料品质和标准、减少其对生态的影响程度、培养生态保护方面的专业人才等措施，来实现能源生态安全政策。

俄罗斯的能源政策主要有：一是国家能源政策的目的是促进国家能源资产的升值，保障国防和国家的安全，其关注的重心是能源供给安全、能源利用的有效性及能源开发、利用的生态安全；二是能源供给安全方面，保证能源国际国内市场供给需求，注重能源有效和节约利用，提高能源企业的竞争力和防范损失风险的能力；三是能源生态安全方面是历史生态标准，减轻能源行业对环境的压力。但其能源政策的演变中对能源控制的政策性变化较大。一是俄罗斯能源的私有化阶段。20 世纪90 年代，国家能源经济政策基本建立在苏联的计划经济基础上，从1992 年到2003 年，俄罗斯将自由化视为能源政策的主要内容，在能源工业推行了私有化。二是国家对俄罗斯能源控股的加强阶段。2004 年普京加大了对能源工业的控制，通过国营石油公司收购，加大国营石油公司的控股权，增强政府对石油资产的控制。限制外国公司购买俄罗斯石油资产，禁止外交参与石油干线管道建设等措施，加强对能源行业的控制能力。

（三）德国能源政策与立法

德国能源立法的理念与法律体系均是走在世界前列的，最早的能源立法是1935 年《能源经济法》，该法是德国能源法体系中的基本法，由于电力、天然气是垄断产业，大型联网公司同时负责发电、管理和运营供电电网，德国电力市场形成强大的能源单边垄断体制。能源立法体系以基本法为宏观指导，由煤炭法、石油法、可再生能源法、节约能源法、核能立法和生态税收立法等专门法为中心内容，并且随着能源的利用、价格和消费以及对环境的影响渐次完善。大体而言，德国能源政策与立法有以下几个特点。

1.德国能源政策与立法大多根源于欧盟法的指令

20 世纪80 年代以后，德国能源与环境政策与法规的发展均与欧盟法的指令相关。在早期，德国能源工业的管理是具有高度垄断性的，随着世界范围内市场自由化的趋势，与欧盟各国贸易与经济的往来，原有的政策与法律已不适应国际能源市场的发展要求，因此，为建立自由竞争与安全的能源市场，德国的能源政策与立法依欧盟法令而行。如1996 年欧盟发布的市场自由化的指令（96/92/EG 号指令），明确建立欧盟内部能源公平竞争的供应市场，废除垄断；确建立欧盟内部电力市场的通用规则和环境标准。2001 年欧盟发布2001/77/EC 指令，鼓励成员国利用可再生能源发电，规定成员国有义务在2003 年10 月27 日之前建立起“绿色准入制度”，各成员国的配电系统运营机构必须保证输送绿色电力，并有义务为此优先提供输电通道。2006 年颁布实施了2004/8 指令，建立了类似热电联产的有关制度。在此背景下，1998 年德国修改了1935 年的《能源基本法》，新修订的《能源经济法》将环境问题纳入其立法目的，明确提出保障提供最安全的、价格最优惠的和与环境相和谐的能源，强调能源供给、能源消费和能源环境三者同等地位，经济没有优先权。2003 年该法进行修改后，开放非民用电力和天然气的能源供应市场，对可再生能源发展给予大力支持。综上所述，《电力输送法》、《可再生能源优先法》及《可再生能源法修订案》，都是德国政府为可再生能源建构的政策引导与法律规制。

2.德国的能源政策与立法具有阶段性的特点，并适时调整不同时期能源政策与立法

德国的能源结构的形成分为两个阶段。第一阶段是“以煤为主”到“以油为主”。由于煤炭含量丰富，德国早期的能源供给以煤为主，煤炭的大力开发和利用是产业革命时期德国迅速成为世界工业强国的重要原因之一。1955 年，煤在德国能源消费结构比例上占全部能源消耗的75%。第二阶段是能源结构多样化阶段。面对 1973 年“石油危机”，德国政府进行能源结构的调整，尽量降低能耗，鼓励开发和使用水能、风能、太阳能及生物能等可再生能源。

能源立法与政策为应对不同时期能源结构的调整和能源产业的发展导向，德国政府根据能源出现的问题及时修改与完善立法与政策。如《能源经济法》自1998 年颁布以来已历经两次修改，1976 年的《建筑物节能法》平均三年修改一次，每次修改时都将节能指标提高，注重可操作性，在法律中提出具体的量化指标，保证法律目标的可行性。如在德国不同时期的节能规范中，其节能的措施都遵循从易到难的技术标准，如第一阶段控制建筑外围护结构；第二阶段控制建筑的单位面积能耗指标；第三阶段控制建筑的整体实际原始能耗，从而控制整体能耗，从材料、单项出发，控制建筑实际需求使用能源量，实现有效节能。

国家可再生能源基础设施的投资、可再生能源技术的应用和开发因成本高、见效慢，企业投入的积极性不高，为改变这种现状，德国政府运用多种经济杠杆，引导、激励和扶持企业研发可再生能源技术、发展清洁能源。为了开发利用太阳能，1998 年德国政府启动“10 万太阳能屋顶计划”，安装和扩建光电转换装置，以最优惠的贷款措施支持此项装置的转换。到2003 年底，德国太阳能电池板的安装总功率已达350 兆瓦，德国的太阳能产业发展迅速，已成为世界上太阳能利用率最高的国家之一。在促进可再生能源的应用上，德国实施了“市场激励计划”，仅2005 年联邦预算就拨款1.9 亿欧元推行该计划。同时，在促进可再生能源的开发上制定了“未来投资计划”，每年投入6000 多万欧元，用于开发可再生能源。此外，德国政府、各联邦州推行新的激励措施，以资助、税收刺激或软性贷款等方式对可再生能源发电的投资予以鼓励，推进可再生能源的应用和发展。对为促进可再生能源的研究，德国政府推行用于科研单位、高校、企业资助的“风能发电研发计划”等全面的激励措施，使可再生能源在德国步入假货的快速发展阶段。

德国政府重视提高能源的利用效率与能源节约，并采取了一系列立法与政策措施，对建筑节能的效率与标准进行规制。一是法律制定建筑节能的高效率标准，同时有具体措施由国家管理；二是提高能源消费者的节能意识，培养建筑节能专业人才进行技术开发与研究；三是以优惠的经济政策促进建筑节能改造项目。^[12]由于地理原因，水力发电的潜能不大，德国政府长期积极推动市场引发与政府鼓励相结合的原则，重视发展风能、太阳能、生物质能等新能源。在与国际环境条约中，德国政府的态度亦是积极主动的。为保护环境、遏制全球变暖并保证能源供应安全，德国政府首先制定了可再生能源供应的目标，并通过立法的方式加快该目标的实施，如《引入生态税改革法》规定对化石能源、天然气、电等征收生态税，以防止资源过度滥用，减少温室气体的排放，但另一方面，对使用风能、太阳能、地热、水力、生态能源等可再生能源发电则免征生态税，鼓励开发和利用清洁能源。^[13]

（四）日本能源政策与立法

作为能源十分匮乏的国家，日本十分注重本国能源的安全性、稳定性、长期性和高效性，并在注重调控国家能源政策的同时，运用法律武器对相关能源产业、能源供需制度进行调节和监管。日本能源立法早期采取的是对石油、煤炭、电力、天然气、水资源和矿产资源等开发和利用分别予以规制的方法，制定一系列相关配套的法规，构建由能源政策基本法为核心，其他能源部门法、可再生能源立法、能源利用合理化立法和新能源立法等为内容，相关部门法实施令为补充的能源法律制度体系。

长期以来，日本一直在实施能源多样化政策，以保障能源的供给与使用。日本的能源立法大致分为两个阶段：一是保障能源供给的政策与立法阶段，二是能源节能阶段的政策与立法。

1.保障能源的供给安全，稳定国民生活

二战前，日本能源消费结构以煤炭为主，二战后，日本的一次能源领先国产煤和水力，但随着经济的调整增长，同期对能源的需求成倍增长，能源供给结构发生变化，石油取代煤在能源中的地位。“石油危机时期”，能源依赖石油的不稳定性凸显，日本政府为降低对石油的依赖程度，重点开发核电，积极进口煤和天然气，并鼓励新能源技术的开发与利用。这一阶段能源政策和立法的目标是保障能源的供应安全：一是规定产业用能消费限额，凭指标配给制的稳定国民生活紧急措施法；二是鼓励与促进企业与国际能源资源贸易；三是实施《节能法》和《替代能源引进法》。在政府与国民的共同努力下，无论节能方面还是在替代能源的引进方面，日本都走出了能源危机。

2.能源结构多样化，提高能源利用率

由于国际石油供给价格的影响，加之日本国内经济发展与人们对能源需求量的增长，与能源的“安全保障”相比，仅注重能源“量”的供给是不合时宜的，此时政策对能源的调整重心转到重视提高能源的利用效率，即注重能源“质”的 “复合能源结构时代”到来，改善石油产业结构，改组石油产业实现集团化。同时，明确能源政策目标以经济增长、环境保护与能源安全保障三者协调发展为核心，建立保障经济利益的同时，以能源质量的安全提高为发展方向，重视建立高效、低环境负荷的能源系统，即实现能源供应的安全保障与经济效益的最佳平衡，从质量角度出发形成适应用户需求的能源组合。

1991 年，通产省推出了强调确保进口煤炭的稳定供应的煤炭改革，同时提出要大力推进清洁煤利用技术。对于资源贫乏的日本节能一直是能源政策中最关注的问题。在20 世纪60 年代的经济高速增长时期，日本开展了以大规模生产为主要目的的科学技术开发活动，其目的是提高能源利用效率，该活动在企业与国民的意识中对能源的高效率利用奠定了思想基础。此后，日本政府出台各种奖励政策及规章制度，使节约能源的效果立竿见影，如1979 年10 月开始实施的《节能法》以及以后制定的节能判断标准。工业主、建筑业主节能的主动性和自觉性提高很快，同时，政府针对节能判断标准对工业主、建筑业主进行引导与监督。为了加强能源管理，选出耗能多的企业作为能源管理的指定企业，设置能源管理人员，将企业的能源使用情况全部记录并保存起来；对小汽车、空调机、冰箱等则指定为特定，对生产这些产品的制造业者提出具体的节能判断标准，特定的情况必须标明能源效率。在税利和金融方面，政府制定了很多优惠政策，如以对节能投资的特别折旧、免税、减轻固定资产税；对省能设备、机器以及住宅节能的融资方面的优惠政策。^[14]

日本政府发表了的“防止地球温暖化行动计划”，提出2000 年及2000 年以后人均二氧化碳排放量将维持在1990 年水准这一目标。1992 年6 月在里约热内卢召开的地球环境最高级会议上，155 个国家在《联合国气候变化框架公约》上签字，并落实经济增长、环境、能源稳定供应三者的持续、协调发展这一基本政策，对新能源的研究与开发技术给予大力支持，并结合环境保护与治理的技术开发建设项目，对科研机构的研究工作进行经济上的支持。1993 年，为应对新的全球环境问题，调整石油在能源结构中的比例，日本国会通过《石油替代能源法与石油特别会计法》和《节能、再生利用支援法》，并采取了优惠的融资与税收政策。在《改善能源利用效率》上，节能的重点主要放在民用（商业、家庭）、运输用能上，改变过去节能工作在产业部门中进行，而忽视民用、运输等呈增长趋势的能源消费环境污染问题的现状。但是，民用、运输节能是一件难以实现的事，这是因为当今日本随着家庭生活水平的不断提高，今后能源消费仍将会继续不断增长。为控制能源消费，日本制定了相应的措施：一是对冰箱、空调机、小汽车，这三项产品制定了非常严格的标准，加强标准化，例如把卡车、柴油车也列入对象范围；二是对建筑业主，贯彻到房主。

3.新能源政策与立法

日本能源的匮乏使日本的能源政策和立法中倾向鼓励和保护开发可再生的新能源，以减少对传统能源的依赖度，能源经济受全球能源危机的风险减小。^[15]更值得一提的是，日本长期以发展计划的制定与实施来促进新能源的研究与开发，如“阳光计划”“月光计划”“地球环境技术开发计划”，在这些计划的实施过程中，日本认识到三项计划的目标和内容是紧密联系的，新能源、节能和地球环境技术三方面的技术开发存在互相重复的部分，把三者有机地联合起来，能够更有效、更快捷地推进能源环境技术的开发利用。

日本先后制定《替代石油能源法》《促进新能源利用特别措施法》，为贯彻实施新能源法律，制定配套实施的《促进新能源利用特别措施法施行令》《关于推进采购环保产品法》《日本电力事业者新能源利用特别措施法》《日本电力事业者新能源利用特别措施法实行令》《日本电力事业者新能源利用特别措施法施行规则》等法规。由于具有位阶较高的新能源法律作指导，具有详细目标与实施规则的法令为辅助，日本的新能源法律与政策不仅利于贯彻执行，而且可操作性强。