能源环境安全立法：从协调论向优先论的嬗变

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：[28]（一）从人权保障看环境安全“优先论”之正当性不同的时代有不同的正义观，有不同的正当性标准。国家作为主权者，应该履行维护环境的义务，保护公民的环境权不受侵害。（二）从人类共同利益观看环境安全“优先论”的正当性随着人类社会进一步发展，除非采取替代能源技术，否则对化石燃料的需求还将继续增长。这是日本公害法中的“协调条款”，该条款一出台，即受到日本社会各界的强烈反对。

德国法学家赫克指出，法不仅是一个逻辑结构，而且是各种利益的平衡。立法者必须保护利益，衡平相互竞争的生活利益，有些利益在法律中占支配地位，并赋予其优先地位。孙佑海指出，实施可持续发展能源战略应作为新时期我国能源发展的基本方针和长远战略，立法目的中应增加可持续发展，能源立法需要一个理念支撑，能源环境立法理念是优先保护环境。^[28]

（一）从人权保障看环境安全“优先论”之正当性

不同的时代有不同的正义观，有不同的正当性标准。法是正义与公平的结合，它不仅要追求社会经济的有序性，而且要考量社会正义。不同时代所追求的正义，就是要实现权利、义务在区域之间、代与代之间的合理配置。为了共存的需要，人类必须形成社会共同的基本价值。夸克认为，团体或是社会的同一性是确保其延续性和凝聚力的东西，同一性表达一个既定社会的价值。^[29]在全球化时代，人权与民主的社会制度与法律制度存在一致的正当性标准。

在能源环境安全的领域中，公民享有在清洁空气中生存的权利，这是公民的环境权利。20 世纪60 年代美国提出环境权的概念，并将环境要素视为共有财产，认为公民有权利要求享有良好的环境。1970 年《东京宣言》和1971 年《人类环境宣言》明确提出：人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和重组的生活条件的基本权利，并且富有保证和改善这一代和世世代代环境的庄严责任。随之世界各国的法律和实务中都明确公民有享受健康环境的权利，并在各国宪法中以人权明确界定，如南斯拉夫等国在其宪法或环境保护基本法中确认了环境权；希腊、巴拿马、菲律宾、捷克斯洛伐克、泰国、瑞典等国则在宪法中体现了保护公民环境权的内容；日本和美国受理了以保护环境权为案由的案件，进行司法实践。据统计，现在世界上约有三十多个国家的宪法中明确规定公民享有环境权，规定普遍的、个人的权利与义务，国家的目标、义务及权力，资源所有权及相关义务，实现权利与履行义务。如西班牙宪法第四十五条第一款规定：所有人有权利享受适于人发展的环境，并有义务保护环境。葡萄牙共和国宪法第九条规定：国家的基本任务有保护自然环境与自然资源。第六十六条规定：任何人都有享有有益健康与生态平衡的人类生活环境的权利和保护这种生活环境的义务。法国《2004 年环境宪章》第一条规定：人人都享有在一个平衡的和不妨害健康的环境里生活的权利。国家作为主权者，应该履行维护环境的义务，保护公民的环境权不受侵害。

2004 年《中华人民共和国宪法修正案》虽没有明确规定公民的环境权，但在第二十六条明确规定国家的义务。^[30]可见，环境权是一项基本人权，是人类社会的成员都享有的权利。人类作为生物享有在清洁的水、大气、土壤等环境利益，人类享受的这些环境利益，不仅仅是事实上的利益或反射性利益，而是法律上的利益本身。^[31]长期以来，我国传统的能源部门法无力解决环境问题，针对环境问题的立法，只能仰赖新兴的环境法。由于能源的特殊经济地位，能源立法以能源的供给安全和使用安全为中心，立法中虽有注重与环境的协调发展，但能源引发的环境问题最终仍难免陷入先污染后治理的窠臼，公民的生存权利仍然无法得到保障。“环境权”作为第三代人权，保护公民的生存环境不被污染和破坏，保护公民拥有舒适的环境，这是国家保护环境的义务，如洁净生产、绿色消费、统筹规划、有限许可、平衡补偿等等，政府对环境的认识和态度、政府的产业政策、财税政策、价格政策、环境信息、环境投入等国家义务，环境优先的立法理念理应在能源立法中得以体现。

（二）从人类共同利益观看环境安全“优先论”的正当性

随着人类社会进一步发展，除非采取替代能源技术，否则对化石燃料的需求还将继续增长。那些拥有资源或者能够负担进口费用的发达国家将增大对燃油的需求，而其他不发达国家则只好发展其他化石能源，如煤和天然气，而不管本国是否有足够的资源。这将加速全球污染和气候变化的步伐。人类只有依靠科技能力、科学精神和理性才能确保全球性、全人类的生存和可持续发展，才能使人、资源、能源、环境与发展等要素所构成的系统朝着合理的方向演化。

能源关乎国家未来的经济和安全。能源与每个国民的生活息息相关，牵涉到不同社会利益集团的利益，是一个政治正确和社会公平的问题。但能源引发的环境问题则是社会文明进步的标志，是法律体系健全的必然要求，更是环境利益与经济利益的冲突日益尖锐化的直接产物。新的阶段，要真正实现社会的可持续发展，保证人类文明的永续沿袭，必须审慎思考短期的经济增长所能获得的收益与生态环境破坏所带来的损失，理性估量生态环境的长远价值，改变经济利益的强势主导地位，转向环境利益的主导地位。

最早体现环境利益优先于经济利益的案例在美国。1978 年“田纳西流域局诉希尔”案中，最高法院根据《濒危物种法》的规定，为了保护濒危的射水鱼而命令停建已经耗资百万元的特立科水坝工程^[32]，这是在特定区域受特别法保护的环境利益优先得到考虑的一个典型案例。为了维持整个人类历史过程的整体利益，我们不能立足于当代社会经济利益，而应在环境利益与经济利益发生冲突时，采取体现环境利益优先于经济利益的决策。^[33]但是美国政府一直没有在正式的立法中明确环境利益优先于经济利益的立法理念。

日本和德国是当今世界环境保护拥有优先权立法的先进国家。以日本《公害对策基本法》修订的立法为例，1967 年，日本《公害对策基本法》制定的立法目的是：保护国民健康和维护生活环境，并使得维护生活环境的目的与经济健全发展相协调。这是日本公害法中的“协调条款”，该条款一出台，即受到日本社会各界的强烈反对。其根本原因是，在公害法律的实施中，企业往往借环境与经济相协调的原则而回避污染治理措施，最终使经济发展占据优先考虑地位，害及环境利益。为回应日本社会各界的要求，日本政府对《公害对策基本法》进行修改，修改后的基本法确立了环境优先的原则，在衡量所有因素时，以不损害环境为主旨，任何与环境保护相违背的政策都是不允许的，该原则的确立是日本环境立法的首创。^[34]明确公害防治的立法目的是保护国民健康和维护公民的生活环境，而不再是与经济相协调。这是一个立法理念上的革命，将环境保护放在立法的首位，虽然不是独立的能源立法，但公害的形成中包含能源造成的环境污染问题，如规定污染物的排放量及环境标准、安装净化煤烟装置等生产者的义务、汽车尾气排放量的限制，从某种意义上来说是能源环境问题中环境优先保护的立法理念导向。

1998 年“绿党”上台后，提出了逐步关闭核电站的政策，通过谈判，德国政府和核能企业签署废除核能的协议，于2002 年制定《有序结束利用核能进行行业性生产的电能法》，规定德国在二十年后要彻底关闭现有核电站。^[35]1999 年颁布《引入生态税改革法》，2001 年颁布《生物质能条例》，2000 年颁布《可再生能源优先法》，《可再生能源优先法》是世界上关于可再生能源最进步的立法。2002 年颁布《节约能源条例》，2003 年颁布《进一步发展生态税改革法》，2006 年颁布《生物燃料配额法》，2008 年颁布《可再生能源供热促进法》等。在日本福岛核电站泄漏危机发生后，德国将在2022 年前关闭境内所有十七座核电站，成为西方发达工业国家中第一个放弃核电的国家。这一时期德国政府由“绿党”执政，能源立法理念倡导“环境优先”，尽量减少化石能源在能源中的结构比例，从源头控制能源引发的环境问题，在能源立法中体现“环境利益”优先于“经济利益”的理念，这是人类生存权得到尊重与保护的体现。

可持续发展观是解决人与自然之间关系的新视角，主张将人类利益作为人类处理同外部生态环境关系的根本价值尺度。可持续发展的目标是既要使人类的各种需要得到满足，又要保持资源和生态环境，不对后代的生存和发展构成威胁。可持续发展视角下的人类共同利益，应秉承两个基本原则：一是人类利用能源发展经济不能超过资源和环境的承载能力；二是人类地球只有一个，全人类达成共识，采取共同的行动保护生态环境。^[36]

能源环境安全立法：从协调论向优先论的嬗变

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