能源环境安全利益观的研究成果

人与自然关系的变化是一个动态的历史过程，在不同的历史时期环境利益的侧重点是不同的，但在各个历史时期环境利益表现为本质上的一致性。这种本质上的一致性，就体现为环境利益为其所占有者的子孙后代提供了具有或创造经济利益、社会利益等其他利益的可能，因此，在人类的任何历史时期，环境利益的本质都是保障未来人的生存利益。

（一）环境利益

环境利益是环境问题存在的根源，至今学界对环境利益并无统一的定义，仁者见仁，智者见智。^[7]学者汪劲从人类共同利益的角度分析，认为，环境利益是依附于人之上不能独立存在的利益，环境是人类共有的财产，它不存在为个人所享有的物质基础。^[8]学者蔡守秋从环境资源对人的满足的角度分析，认为，环境能满足人的生存需要，因而，环境资源首先是一种生存利益。^[9]有学者环境的经济价值与生态价值的辩证关系分析，认为，环境为经济发挥了提供公共消费品、自然资源和废弃物容纳场所等功能。^[10]同时，经济利益与环境利益是环境法的基本问题，环境利益是在满足大多数人需要的同时保护和优化生态系统，以满足全人类整体和长远需要的效益。本书赞同从环境资源与生态资源两方面同时理解，并且环境资源利用不当会损害生态资源，环境中的资源对人类的经济活动起着重要作用，其中能源是人类经济发展的动力之源，满足人类社会发展的同时也会造成环境问题，因此本书认为环境利益包括无偿提供公用品、自然资源和环境自净能力三方面的内容。人类在开发利用能源的过程中应做到保护环境利益。

第一，自然环境的保护。随着人类文明的发展，人与自然之间的关系越来越复杂。人生存于自然环境之中，是自然生态系统的一分子，但反过来，人类活动影响和破坏着环境生态系统。因此，人与环境是相互对立统一的，两者如果利益不一致，则处于对立面，相互产生不利影响；如果两者利益一致，则相互之间和谐统一。人类为了当代人与后代人的利益，保持可持续的发展态势，则必须在开展人类活动之前采取措施保护好自然环境，而不是迄待环境破坏后，再投入大量的人力、物力治理环境。

第二，节能环境的创造。人类在利用能源时应提高效率，创造有利于自身可持续发展的、更利于生活的生存空间。

第三，废弃物的治理。由于前期人类对环境资源的认识不足，认为环境资源是人类的支配物，可以随意利用与破坏，因此在社会发展中出现环境问题，并反过来影响人类的生存。所以对于前期人类活动产生的废弃物不能听之任之，应该及时处理并进行生态恢复。

环境利益应从环境的资源属性和生态属性进行分析，从人类自然生态的角度分析，环境利益具有共生性^[11]；从人类利用能源的角度分析，环境具有动态性^[12]。

（二）环境利益与经济利益的衡平：利益的妥协

能源作为生产的资源，在满足人类社会化大生产的需要为人类带来一定的经济利益的同时，也损害着人类环境的生态价值，影响着人类的健康生活。环境利益与经济利益之间在不同时期存在着不同程度的利害关系。

1.环境利益与经济利益的对立性

经济活动主体追逐经济利益，生活主体为了舒适的生存环境注重环境利益，两者在一定程度上存在着对立。经济活动主体在获取经济利益的同时，破坏了包括自身在内的生存者的环境利益，两者之间存在着矛盾与冲突。

经济利益的实现是短期可看到成效的，但环境利益的损害则要经过较长时间的积累，因此，虽然有时间的跨度，但两者的矛盾与冲突仍然存在。如切尔诺贝利核电站在运行期间，给当地的居民带来充足的能源供应，但核事故也造成极大的环境破坏与人员伤害，导致31 人死亡，方圆几百里寸草不生，并在未来的几十年内导致近万人患癌症。经济利益是眼前利益，但环境利益则是未来利益，未来存在较多的不确定因素，因此，受益者与受害者之间存在严重的利益不对等。可以说，经济过程中的经济主体在获取经济利益的同时，也须承担治理环境污染的成本，否则经济利益与环境利益之间存在严重的不对等。

2.环境利益与经济利益的统一性

人是社会关系的总和，从心理学角度分析，人有生理、安全、归属和爱的需要以及自我实现的需要，前者偏重人的社会属性，后者更关注人的自然属性。作为秩序主体的人，是其自然属性与社会属性的统一体，正当的社会秩序在价值上反映人的自然需要与社会需要。从人类生存的自然需求维度看，环境利益与经济利益两者并不冲突，是相互包容统一的，基于人的自然生理人必须获取用以维持生存的物品，利益视角是一致的；从人类发展的社会需要维度看，两者也是相互促进与共同发展的，经济利益的实现需要资源的支撑，环境破坏后的治理与保护措施的实施同样影响经济利益，并依赖经济的投入。

3.环境利益与经济利益的整合：以美国法案为例

美国于1969 年通过了《国家环境政策法》，该法通过后的第一个经典判例则是1971 年卡尔弗特·克利夫协调委员会诉美国原子能委员会案（Calvert Cliあs’Coordinating Committee, Inc, et al·, Petitioners, V. United States Atomic Energy Commission and United States Of America, Respondents,Baltimore Gas and Electric Company, Intervenor. 449 F. 2d 1109）。^[13]在本案中，卡尔弗特·克利夫协调委员会（NGO 组织）向哥伦比亚特区美国联邦地区法院起诉美国原子能委员会，声称原子能委员会最近采用的程序规则未能在决策时考虑环境因素，违反了NEPA 的规定，地区法院驳回协调委员会的诉讼请求后，协调委员会提起上诉。上诉法院认为：原子能委员会必须修改它在决策时考虑环境问题的规则，因为NEPA 要求政府部门在进行决策时必须行使实质性的自由裁量权，“尽可能”地保护环境，但委员会的决策规则没能做到，上诉法院认定事实在发布运行许可证时，不管建设许可证是在被要求遵守NEPA 之前还是之后发布的，委员会的听证会委员都必须考虑环境方面的因素，判决委员会在决策时未能考虑环境因素，违反了《国家环境政策法》的规定，撤销原判。

该案表明，美国的《国家环境政策法》里已经明确环境利益与经济利益的衡平，具体有二方面：一是政府部门进行经济决策时必须考虑环境因素，该法第101 条要求联邦政府采用一切切实可行的手段和措施来保护环境，这是一项实质性保护环境价值的政策；二是环境成本和收益并不是唯一考虑的目标，而是在经济利益与环境利益进行成本—收益分析平衡后，选择成本低收益高的方面进行决策。“环境利益”经常与“经济和技术”的考虑相冲突，两者间必然涉及一个平衡的过程。在某些情况下，环境成本可能超过经济和技术收益，在另一些情况下则相反。美国的NEPA 强制性地要求在任何情况下都必须进行一个相当协调和“系统”的平衡分析。^[14]

美国的《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act，NEPA），被誉为“保护环境的国家基本章程”^[15]。它是美国政府在经济利益与环境利益冲突背景下的反思，协调两者的利益而制定了保护环境政策，并提供实施手段。从能源环境的立法历史来看，卡尔弗特·克利夫协调委员会诉美国原子能委员会案是一个是能源环境法律理念的新突破，具体表现有两方面。

一是政府有责任与义务保护公民赖以生存的生态环境。依宪法的立法主旨，国家权力必须有义务尊重并保护人性尊严及人民的基本权利，保障人民实质及形式的人身自由、健康权的不可侵犯性。因此，国家应履行环境保护义务，在以人为中心的环境保护理念下，采取措施阻止侵害环境的行为，以法律规范的形式保护环境利益，但法律的保护和利益的平衡非单个的公民所能做到的，须在政府公权力的庇护下得以保全。因此，鉴于环境利益的动态性特点，政府应该履行其管理义务，承担保护环境的责任，保障公民的环境利益。

二是能源经济因素不再是核心衡量与评价指标，环境的成本与收益也不再是唯一的衡量环境因素的标准，而是须考虑未来的环境成本等多种因素进行利益协调与衡平。能源的供给安全不再是能源规划与发展的唯一重心，能源规划须在环境评估后进行决策，在不影响环境的前提下进行审批，这使能源规划程序上多了一道保护环境的门槛。

（三）能源立法中环境利益与经济利益的衡平

在能源资源有限的前提下，地球现存的能源必须满足当代各国经济发展的目的，也必须满足环境保护的需要，因此合理及适当地分配与使用能源是“经济成本”与“环境成本”间权衡的结果，两者间的成本协调成功与否，取决于该国的能源环境政策与科学技术水平。德国在考量“能源成本效益”的前提下，政府出台政策鼓励与支持节能与环保的能源产品，环保能源产品不仅对经济的发展的助推作用，而且节约环境保护与治理的成本，使“环境与经济”达到双赢的最佳状态，使环境所受的污染程度保持在适当的环境所能容纳的且不危害到人类共同生存空间的程度。

1.利益衡平理论

杨仁奉认为，利益衡平理论^[16]指：法官在阐释法律时，探求立法者于制定法律衡量各种利益所为之取舍，设立者本身对各种利益业已衡量并加取舍，须尊重法条本意。在有其他解释的前提下，法官必须衡量现行环境及各种利益之变化，以探求立法者所可能表示之意思作出判断。^[17]该理论是法官在相互冲突的法律价值乃至其他社会价值之间进行平衡和取舍，即法官对相互冲突的利益加以权衡，并在两个或两个以上可供选择的、在逻辑上可以接受的判决中作出选择，表现为两点。一是表明利益衡平实质是法官在具体案件中解释法义的一种方法，在判断利益优先保护的法律主旨时，以法官对法律规范理解基础上的个人价值观为标准。利益衡量是存在当事人间利益冲突时，法官在法律秩序内推测立法者的价值判断而保护利益需要保护的当事人。二是法律在本质上是对各种不同利益关系的调整。法律是适应利益调节的需要而产生，法律的变化和发展则是以不同时代不同性质的利益关系而变化，归根结底源于人类的利益需求与变化。因此法官在判断利益冲突时，应结合现有的法律价值观而作取舍。法律调整的利益中，个人利益是最早为人们所认识和理解的，是最简单、最直接的利益，它本身与社会利益相交叉、构成社会利益的一个部分并由社会关系决定。法律首先要承认各种主体的利益的客观性和合理性，并基于这种客观性和合理性通过制度或规定来协调各种利益关系。法律在现有的经济条件和社会条件下平衡不同主体之间的利益关系。一个社会存在着个人与个人利益之间、个人与群体利益之间、群体利益与社会利益之间、国家利益与个人利益之间、国家利益与群体利益之间的冲突，法律的主要功能就是协调上述不同主体间的利益冲突，通过颁布评价各种利益的原则和协调利益冲突的一般性规则实现。 能源引发的环境问题存在经济利益与环境利益的冲突，在不同的时代与经济发展背景下，国家与公民对能源的需求程度与价值标准不同，对能源的自然资源与生态资源评价标准和利益的立足点不同，立法者的立法意旨亦随之改变。

2.环境功能视角下的利益衡平

环境作为一种生态资源与自然资源，具有“生存性”和“生产性”两种竞争性功能。前者是满足人类基本生存和生理需要的功能，如人呼吸清新的空气，饮用健康纯净的水，享用安静的环境等是环境的“生存性功能”；后者为人类经济活动提供一定的容纳、分解、净化废弃物空间的功能，如工厂向大气中排放废气、和噪声，向海洋、河流排放污水和废油，这种功能是企业再生产循环的组成部分，是环境的“生产性功能”。

这两种环境功能，对人类而言都意味着某种形式的“利益”，前者提供直接的生活享受，后者则表现为间接的产品或服务所提供的效用。如果环境资源是足够充分的，能满足人类的生活与生产需要，那么这两种功能并不构成矛盾，也不存在“环境问题”。然而，在现实中，环境是一种稀缺物品，在有限的环境资源供给下，在人口及其经济活动高度集中的条件下，环境越来越难以同时无限制地满足两种功能，这本质上是“生产性环境功能”在降低“生存性环境功能”的价值，两种竞争性环境功能就会发生一定程度此消彼长的冲突，构成环境功能之间的内在矛盾。该矛盾外化为两种相互矛盾的权益：一种是人类享有在舒适环境中生存的权益；另一种是人类享有利用环境发展经济以增进自身福利的权益。^[18]生存性功能是人类社会共同生存的基础，生产性功能是人类经济发展的基础，由于这两种功能由不同的人群来享用或承担，当稀缺性上升到一定程度的时候，两种环境竞争性功能会抵触，并外化为人类的“生存性环境利益”与“生产性经济利益”的冲突。能源立法者在立法的过程中，必须梳理与能源相关的利益，依一定的标准价值作出判断，并进行评价与选择。

第一，确定能源活动涉及的利益冲突范围。由于能源作为自然资源的有限性以及利益主体不同的目的，决定利益具有差别性，即利益分化与利益冲突。能源活动主要是为满足人类的生产与生活的需要，同时也是一国的经济支柱，从人类发展与国家管理的角度来确定利益冲突，分为长远利益和短期利益的冲突，整体利益和个体利益的冲突，国家利益和地方利益、部门利益间的冲突，经济利益与环境利益的冲突等。

第二，依据能源的效用评价。利益阶层和利益格局的变化在不同的时期随着社会形势而变更，科学技术和生产力的进步侧重新的利益阶层，社会力量的此消彼长引起利益格局的变化，国家民族所面临的国际环境变化对国内利益格局发生重大影响。化石能源时代前期，能源主要为国家利益服务，能源立法以保障国家能源的供给安全为评价标准；化石能源时代后期，能源除了保障国家军备之需外，同时用于国民的生活消费，能源利益阶层增多，能源格局发生变化，此时能源立法除以保障国家能源的供给安全为评价标准外，更要保障能源的消费安全；在后化石能源时代，能源活动影响到人类的生存环境，能源立法的评价标准则侧重能源的利用效率和清洁能源的发展。

第三，利益衡平最终结果在于权利与义务的规范。人类不会在利益冲突中自寻毁灭，因而需要妥协，利益妥协的方式则是通过法律的功能实现的。法律的功能是维护社会公共利益和整合协调利益纷争，即定纷止争，将利益冲突控制在一定范围之内，维系一个正常的社会状态。^[19]法起源于对立利益的斗争，法的最高任务是平衡利益。^[20]在某种程度上，平衡和平等、和谐和统一相一致，而后者正是人类追求的一般价值目标。人们在阐述与法律的正义性和公平性有关的问题时，常常使用这个范畴。利益来源于对资源的控制，利益的大小取决于对资源控制的多少。对资源控制的不同导致了利益差别，利益差别构成了利益冲突，利益就其本性说是盲目的、无止境的、片面的，法律则要对各种利益的重要性作出估价和衡量，为协调利益冲突提供标准。^[21]权利乃是经过社会权衡、协调、界定而得到公认和一定保障应受分配的利益。^[22]在整个能源环境立法的历程中，不同国家在能源立法中有不同的利益衡平规范，能源的立法体系亦各有不同，但其立法理念上有一个共同的衡平的标准。调整环境利益与经济利益，对两者的重要地位予以重新安排，立法中是通过环境权的确定与国家义务和责任的规范来实现的。依利益衡平理论，能源法中环境问题的产生是利益冲突的产物，环境利益与经济利益的冲突在不同的价值观下，立法者的价值取向亦不同，有“环境利益”与“经济利益”的“协调论”，也有“环境利益”优先于与“经济利益”的“优先论”。