能源环境安全的提出和概念：立法理念研究

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：各国因石油危机影响本国经济的发展，为保障国家的经济命脉得以稳定发展，在能源的价格、供给量上对能源安全进行控制，并成为一个国家能源安全的首要目标。现代意义上的能源安全是与可持续发展紧密联系在一起的，是能源供应安全、使用安全和环境安全的有机统一。

能源安全概念与环境安全概念不同，它首先是国家能源战略的核心，一个政治意义上的概念，其内涵的变化具有时间性和空间性的特点：一是因能源战略与能源开发利用政策的动态发展而不同，二是因不同国家能源资源储量、能源消费结构、对外能源依存度等方面的差异，而存有不同的能源安全风险，能源安全的内涵也有不同。

（一）能源安全的提出与内涵

1.能源安全

能源安全是能源法的核心价值，是能源法中的“帝王原则”，是国家或国家集团制定能源战略的核心概念。国家的能源政策、能源战略目标以及能源法律规范与法律制度都在能源安全价值下设立与制定，因此能源安全的理解可从两方面：第一，“能源安全”的概念既可以运用在国家层面，也可以运用于全球层面；第二，能源不只是作为一个部门的问题，而是作为国家安全整体当中的一个关键性问题来解释的，它关乎国家能源战略。

“能源安全”的概念源于20 世纪70 年代爆发的石油危机，有学者认为，能源安全是一个国家保障以可支付的价格获得足够能源供应的状况。^[21]国际能源机构（IEA）把能源安全定义为：以适度的成本获得的充足供应，特别是石油的充足供应。^[22]该定义以保障石油的供给与价格的稳定为重心，维护国家经济的持续稳定发展为目标，实质是“能源的供应安全”。1990 年欧共体委员会将能源安全解释为：能源安全意味着欧盟将来有能力在可接受的经济条件下，依靠合适有效的内部资源或将维持必要的能源战略储备，以及从稳定且可进入的外部能源产地获得能源。^[23]按照美国权威学者的观点，能源安全是指，获取为持续增强国家实力所必需的能源资源的保障程度。^[24]在这一阶段，由于能源的需求对各国经济的发展至关重要，能源安全常常是作为国家经济战略的核心，能源的供给保障是安全的重心，能源安全不是单纯的能源问题，也不仅仅是一个国内保障供应的经济问题，而是一个涉及国家安全、国家利益和对外战略等多层面的国家战略问题。本书以为，“能源安全”即是指保障国家生存与发展正常能源供应的需求。

2.能源安全的内涵

能源作为国民经济之本和公民生活之源，其对国家、社会与环境的影响是不断发展与变化的，因而，能源安全的内涵不断得到扩充，能源安全不再是单纯的能源供应问题，还加入了能源使用安全、环境保护安全等内容。

1.能源供应安全^[25]

“能源供应安全”是指能源供应的稳定性，保障能源满足国家稳定和发展的需求。该内涵体现了能源需求在能源危机的时代背景下的历史印迹。“供应安全”明确国家有责任按照可接受的价格进口能源（主要指石油和天然气），并保证可靠的和多元的能源进口渠道畅通。各国因石油危机影响本国经济的发展，为保障国家的经济命脉得以稳定发展，在能源的价格、供给量上对能源安全进行控制，并成为一个国家能源安全的首要目标。能源的充足有效地供应是国家安全的核心，世界各国因此为能源之争而进行多种形式的开发、利用和争夺。

能源供应安全注重能源的经济价值，并将其作为国家安全的战略资源，存在两个隐患：一是忽视能源资源的稀缺性，二是忽视能源活动对环境的影响，不利于能源的可持续利用。“能源供应安全”以经济利益为中心，从国家安全的视角，其核心内容是保障国家经济的持续发展和国家的稳定安全，是一个政治学意义上的概念，是国家功利主义利益趋向的表现。

2.能源使用安全

能源的使用安全，是指能源的消费与使用不应对人类自身的生存与发展构成威胁。随着全球环境污染事件的连续出现和环保运动的发展，人类的生存和健康受到能源活动的重大影响，人类意识到仅强调保障能源供应的传统能源安全观过于狭隘，各国政府意识到能源安全已不再是单纯的能源供应问题，能源安全内涵应该向环境维度延伸，如对能源利用相关的生态和环境层面进行关注。各国的能源安全除保证充足的能源外部供应之外，还应该建立能源储备和发展可替代能源。包括维护和改造本国的能源基础设施，如油气管线、输电线路、炼油能力、发电功率，以及日益受到普遍关注的生态安全等问题。世界各国是一个相互依存的共同体，能源安全问题不仅仅是一个国家的政治问题，更是世界各国的经济问题与环境问题，人类后期的能源安全方向是提高能源效率，优化能源结构，在保障能源的供应前提下保全人类的生存环境。人类的活动必须始终贯穿着可持续发展的思想，即经济、社会的发展必须同能源和环境的保护相协调，在满足当代人需要的同时，不危及后代人的需要。^[26]

“能源使用安全”是能源供给安全学说的发展，其包括的内容有了进一步的扩展。首先是确认能源的供给安全，但同时也保护能源活动对环境的破坏与影响，在保障能源经济稳定发展的同时，兼顾环境的保护。但该说只注重了能源使用的一个环节，对于能源的开发、运输等环节对环境的破坏则置之度外，同时，没有认识到能源安全在保障经济而兼顾环境的事实面向上，是经济优先，环境让步的本质，仍是以环境利益为牺牲换来经济的发展，具有片面性。^[27]

3.综合能源安全

“能源综合安全”是指能源安全不仅包括能源供给安全和能源使用安全，还包括能源的环境安全。2006 年圣彼得堡的“八国集团”峰会首次明确地、完整地阐释了能源安全保障的内容，其涵盖的是一种“综合能源安全观”。具体包括：第一，提高全球能源市场的透明度、可预见性和稳定性；第二，为了满足未来的需求，改善需要巨额投入的能源部门的投资环境；第三，提高能源效率和能源储备，实现能源种类的多样化—发展可替代能源（比如氢能）、核能和可再生能源；第四，保证生命攸关的能源基础设施的安全；第五，缩小能源贫乏的范围，以及解决气候变化和可持续发展问题。

综合能源安全观由单纯的能源供应安全扩充到能源的使用消费安全，并以生态化为价值取向和评价标准，既注重能源利用率对人的有用性，同时也保护人类生存的环境。现代意义上的能源安全是与可持续发展紧密联系在一起的，是能源供应安全、使用安全和环境安全的有机统一。刘爱军认为，人类亦应注重保护生态环境，力求以最小的环境代价换取最大的经济效益，即使是最小的环境代价，也不能以牺牲子孙后代的生态利益来换取今天的经济增长。^[28]

4.小结

保障供应安全和能源的使用安全是天经地义的，但由于其凸显的环境问题严重影响了人类的可持续发展与生态环境，能源的环境保护亦是其安全的重要内容之一，因此，本书主张“综合能源安全”作为能源安全的最佳定位。该种解释能够将现阶段能源安全的问题概括其中，即能源供应安全、能源使用安全和能源环境安全均是能源安全的重要内容，三者缺一不可，强调能源在生产与使用中，遵循“污染者负担”的原则进行环境污染治理，将环境利益放在重要地位，且能源环境安全问题还要优先考虑与保护，改变“环境利益”的事后救济模式。

（二）能源环境安全的提出与定义

能源环境安全是能源安全的一个范畴，随着能源开发使用对环境的影响而不断受到世界各国的重视。在建立之初，国际能源机构只是一个能源消费国组织。但随着国际能源关系的发展演进，国际能源机构已经成为一个重要的国际能源组织，在能源安全、能源保护、新能源及其技术的研究与开发、环境保护等诸多领域发挥着积极作用。^[29]1987 年世界环境与发展委员会发表《我们共同的未来》的报告，指出：人类的发展取决于能源，能源必须既安全可靠又不污染环境。^[30]并明确提出安全的定义必须扩展为环境恶化、生态破坏等使国家社会生存发展条件受到破坏的诸多领域。这是最早提出关于能源环境安全的文件。随后该观念在联合国的国际合作与环境保护的协议中逐步渗透，并被各国所接受。1997年《京都议定书》的签订，标志世界各国重新增加“环境安全”的内涵，指出能源的使用应该注重“环境安全”，除了经济意义上的能源供给安全和使用安全，生态意义上的能源环境安全也纳入其中。即能源自开发、生产、运输至利用的每个环节都存在对环境破坏的风险，能源安全不仅指保障当前的供给，也要保证能源供给的数量和质量能够持续利用。

本书以为，“能源环境安全”是指能源的生产及使用不应对人类自身的生存与发展环境构成威胁，以满足未来经济与社会的发展需求。其内涵包括两方面：一是不影响与威胁当代人的生存环境；二是不侵害后代人的生存权利，包括能源作为资源的持续使用与生存环境的安全。

能源环境安全的提出和概念：立法理念研究

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