环境安全的缘起及内涵

“环境安全”层次上的威胁和危险来源于人类社会和生态系统受到现实和潜在的环境损害和生存危机。20 世纪中期以来，环境问题开始从单一性、区域性、可测量性、低风险、可预见性的阶段发展到具有全球性、不可测量性、高风险、难预见等特点的阶段。环境问题引发诸多全球性社会、经济与政治问题，各国政府重新审视与检讨“环境问题”与“经济发展”间的保护面向。

（一）“环境安全”概念的提出

1.美国环境安全概念

美国是最早关注环境安全问题的国家，冷战结束后各类研究进入高峰期，薄燕认为，环境安全取代了全球性战争的威胁，因为两者具有两个共同的特征：全球性的规模和破坏性的后果。^[1]并形成最早、最系统的“美国派”环境安全研究。

首先，美国的研究者将环境安全纳入国家安全的内涵之中。1977 年美国人布朗^[2]提出“国家安全”应该涉及“环境安全”，二次世界大战前国家安全的主要威胁来自其他国家的侵略。目前很多国家的安全威胁已经有了本质的变化，即沙漠扩延或土壤侵蚀可能比敌军入侵更危险。布朗最早在国家安全中提出环境安全范畴，重新界定“安全”的含义：在一个生态上相互依赖，而且在经济和政治上也相互依赖的世界上，国家安全这个概念已经不再适用。时代号召要为保卫国家赖以生存的地球系统而努力……个人的安全和国家的安全都不能孤立地考虑。^[3]该含义明确两方面的内涵：一是国家安全不单纯是国家的经济意义上和政治意义上的安全，同时也要涉及生态意义上的环境安全；二是国家安全与个人安全是相互联系、相互统一的，并非独立分开的。理查德·乌尔曼于1983 年在《国际安全》上发表了《重新定义安全》的文章，批评了美国国家安全“过于狭隘”和“过于军事化”。1986 年诺曼·迈尔斯认为环境问题应该涵射在安全的理念之下。

其次，美国国家立法将环境安全理念纳入其中。美国1969 年通过的国家环境政策法首次将环境安全的理念纳入政策层面，其第一篇《宣布国家政策》第一节的第二条第一款规定^[4]全体美国公民的环境保护义务，并要承担自身行为引起的不良后果。1991 年美国公布新的《国家安全战略报告》中指出：对关键性的环境保护的挑战仍要取得合作性的国际解决，保证地球的承受力和环境安全，以及全人类的发展和机会。该报告表明，美国政府的国家战略首次将环境安全纳入国家安全范围，从外延看，“安全”概念已从生产技术领域扩大到人类生活环境和生态环境领域，从生产技术范畴扩张到国家政治范畴。1994年美国公布《国家安全战略报告》，报告指出：参与和扩展美国长期的国家利益由安全需要确定，包括公民的人身保护、国家的经济繁荣、环境安全以及通过扩大民主国家大家庭而取得的价值观的安全。^[5]进一步将“环境安全”纳入了国家利益的安全需求。美国国防部、能源部、环保局和其他一些政府部门，开展了一系列行动，研究和探讨环境保护与国家安全的关系，^[6]将“环境安全”的概念应用到外交、军事活动中。

2.联合国提出的“环境安全”概念

联合国的《我们共同的未来》和《里约宣言》等重要论文和报告明确指出，^[7]环境安全不仅对传统安全构成威胁，而且对于人类社会的可持续发展也造成了巨大的威胁。1988 年联合国规划署针对造成严重危害的环境污染事故提出了“地区级紧急事故的意识和准备”即“阿佩尔计划”，此计划也提出环境安全这一概念。随后，世界各国际组织和私人基金也开展了环境问题与国家安全威胁的研究。^[8]

3.我国的“环境安全”概念

我国对环境安全的认识起步较晚，这与我国环境保护工作有着直接关联。1973 年第一次全国环境保护会议确定了“32 字方针”^[9]，这是我国第一个关于环境保护的战略方针。1983 年12 月国务院召开的第二次全国环境保护会议中，正式将环境保护确立为基本国策，制定了以经济效益、社会效益、环境效益协调发展的指导方针。1996 年全国第四次环境保护会议上提出“环境的安全”的思想，实行污染物排放总量的控制，以保障我国环境安全。^[10]在2000 年12 月发布的《全国生态环境保护纲要》中，第一次明确使用了“环境安全”一词，将国家生态环境安全定义为，一个国家赖以生存和发展的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态，明确“维护国家生态环境安全”的环境保护目标^[11]，并认为国家安全的重要基础是生态的环境安全，标志着我国第一次正式在国家安全的范畴中增加生态环境安全的概念与内涵。

我国环境安全概念最初是政府基于国家安全的需求在政策中明确提出，但对于具体的实施与实现却未有明确，因此也仅是一个政治意义上的环境安全理念，停滞在政策层面。但是，尽管如此，政府与研究者们对国家安全给予环境安全新的阐释，从人类社会可持续发展的视角重新审视了环境问题，表明环境安全的理念与内涵进入了一个全新的时代。

（二）“环境安全”的内涵

环境安全的内涵至今存在歧义。一是用语不统一，除“环境安全”表述外，还有“生态安全、生态环境安全、绿色安全、国家环境安全”等多种名称。二是内涵不统一，有人认为环境安全是免于因环境争端或冲突而形成的人类群际关系上的国家安全，也有学者认为环境安全是应该面向整个生物圈的。^[12]环境安全内涵因研究者视角不同而产生不同的学说。

1.“环境安全说”： 传统国家安全视角

早期的学者认为环境安全是传统国家安全内涵的扩展。美国专家布朗1977年最早提出国家安全的内涵中应该增加环境安全的内容。联合国环境署2001 年通过了《关于环境法的十年规划》，该规划对传统安全的概念做了新的扩充，将环境问题纳入其中。我国有诸多学者^[13]认为环境安全与经济安全、军事安全一样，是国家安全重要的一部分，甚至是国家安全的战略基石。该理论扩展了传统安全的视角，是传统国家安全的外延扩大，不仅仅强调国家的经济安全、军事安全。他们提出环境安全概念的出发点和归属是为了研究环境与国家安全、环境与冲突、环境与军事等方面的关系，强调环境问题对传统安全（军事安全、国家安全等）构成的新安全威胁。传统安全视角下的环境安全将环境的概念引入国家安全的概念中，扩充了传统国家安全的内涵。但该学说并没有反映人类作为主体对环境安全的需求，只是一个政治意义上的概念。

2.“生态安全说”：广义安全视角

该说是从广义的安全视角分析，认为“环境安全”是指人类赖以生存的环境处于一种不受环境污染和破坏的生态安全状态，或者说整个世界处于一种不受环境污染和环境破坏的良好状态。^[14]该说是环境科学和可持续发展研究中的一个新概念、新问题，实质是注重生态、资源、灾害领域引发的环境问题本身，是基于自然科学的视角研究环境安全问题。该说注重生态系统自身的稳定性，依此观点，我国学者李焰将“环境安全”定义为：与人类生存息息相关的生态环境及自然资源基础处于良好或不遭受不可恢复的破坏。^[15]广义安全视角下的环境安全，强调的是“环境的安全”，即环境的承载能力不被人为破坏，人与自然和谐共存并健康和完整地可持续发展。环境安全不同于环境的安全，前者表示某一主体的环境为保证主体的安全所呈现出的一种状态，安全是主体的安全；后者则是指环境自身的安全，安全的主体是环境本身，是一个生态系统内的安全。因此，本定义是一个环境科学意义上的概念，但环境毕竟是人类社会及其生存与发展的承载物，应该注重人类社会内部的安全，人与人之间的安全。

3.“人类安全说”：狭义安全视角

“狭义环境安全论”认为环境安全是人类社会的生存安全免于环境问题的危险和威胁。^[16]该说以人类生存为视角明确人与环境的关系，重新认识和思考人类赖以生存的环境条件遭破坏后对其利益、福利和安全的影响，明确日益严重和恶化的环境问题对人类社会的危害上升为“人类生存安全”层次上的威胁。如重大的环境污染事故、生态系统退化和破坏、雾霾天气、全球气候系统恶化等环境不利影响。狭义安全视角下的“环境安全”概念明确指出环境问题发展的实质是人类社会的生存危机，根本原因是人类社会活动，其不利后果是危及人类的生存和社会的发展。因此，环境安全的研究意义即要消除这种人类 “生存危机状态下”的环境风险。

4.环境安全的法学理解

本书以为，环境安全的概念与内涵应采狭义安全说，“环境安全”是指人类在安全的生态环境下可持续地生存与发展状态。其基本内涵包括三个方面：一是人类环境是一个健康且具人性尊严的存在；二是人类应排除对环境造成的具体损害及危害；三是人类应该保护空气、水、动植物等环境要素不受侵害。依以上三个环境安全的内涵，为保障人类安全而可持续地发展，从法律责任与义务的角度，国家有责任与义务保障公民生存环境的安全，公民有责任与义务保护生态环境安全。可从三方面扩张。

（1）环境安全是人类生存的保障：国家义务

“环境安全”是在环境问题出现并危及国家的安全和社会的发展，各国政府在保障国家安全需求的背景下，制定政策时将环境安全的保障措施融入其中，以保障国家和社会的稳定、人类的生存安全。环境保护的规范对象并不限于人民，环境保护不限于对私人行为的直接控制或间接诱导等措施，国家要通过环境政策的落实来直接实施环境保护战略与立法目的。不同国家政府对经济利益与环境利益权衡的立足点不同，其保障的政策力度与内容亦不尽相同。“美国国防部自1995 年起每年向总统和国会提交关于环境安全的年度报告”，“《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》将保障生态安全作为保证人和公民的生态权利得以实现的保障措施”。^[17]西方学者认为国家、政府不应该基于国家安全的理由而破坏环境，要尽可能减少对共同环境的掠夺。

（2）环境安全是人类生存的权利：公民权利

环境主义和环境权的研究的兴起，指出环境安全的实现是整个人类生存的基本权利，它超越了环境问题对自然资源或生态系统破坏的现象本身，而是人类未来生存环境和生存权利的一种应然保护措施。在最原始的法律制度中，人类的生命就得到了保护。如果可以随意谋杀别人而不必受到惩罚，社会必将四分五裂。此类原始生命权的威胁来源于人自身，是人与人之间产生的直接因果关系，但随着人类破坏与污染的环境恶化至威胁人类的生存，往往是人破坏环境，环境威胁人的生存安全，是人与人之间通过环境产生的间接因果关系。从法学角度看，环境安全是人享有的一项基本生存权利，人人都享有在安全的环境下生活的权利。环境安全不仅仅是保障当代人的生存，更重要的是囊括对后代人生存的关注，保护后代人的环境权是为更好更公平地配置和分配资源，这是世代间平衡的前提。罗尔斯的正义储存原则明确了环境权利是整个人类生存的权利。

（3）环境安全是人类履行的义务：公民义务

环境安全问题的出现，使人类重新审视人与环境的关系，并用新的认识去指导和规范人类的行为。各国不同的法律均有对环境安全保障的规定，即所有的人都对地球上的未来世代负有忠实义务。^[18]如日本《环境基本法》^[19]第一条和第五条的规定，明确了环境基本立法的目的是确保现代人与后代人的健康、文化生活，地球环境保全是全人类的共同责任与义务。

（三）环境法中的环境安全保护

随着人类活动能力的日益增强，环境问题所引发的权利之争亦随之而现，但是，此时的环境立法是附属于综合性法典或者民事、刑事等其他法律之中，其目的是保护环境资源的行为规制，如土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源的法规，并不存在“环境安全”立法理念。

产业革命后，由于环境问题开始复杂化和严重化，针对环境问题的单行法律规范渐次出台，如1306 年英国国会发布关于禁止伦敦工匠和制造商在国会开会期间用煤，以防止煤烟污染的文告；德国1448 年的《森林条例（巴登州）》；法国在1669 年路易十世时曾颁布过森林和水方面的法令；俄国彼得大帝在位时曾制定严厉的保护森林措施，某些树种和水源地被宣布为禁区，1719年曾对污染、堵塞涅瓦河和其他河流的行为规定严厉的处罚措施。英国是较早在环境安全问题上关注并通过法律方式控制的国家，早在1863 年就颁布了《制碱业管理法》，其目的是规范与控制制碱工厂在生产的过程中排放氯化氢的行为，氯化氢的排放造成的大气污染影响当地居民的生活，规定制碱工厂在生产中必须采取相应的防护措施，防止氯化氢等有毒气体逸散。在当时“人民公共卫生运动”的压力下，英国于1876 年颁布了《河流污染防治法》，该法应用普通法中的“河岸权”原则和理论作为保护水环境的法理学依据。为防治大气污染，英国在1926 年制定了《公共卫生法（消烟法）》、1857 年关于防烟的法令、1860 年的《公共改良法》、1863 年的《都市庭园保护法》、1876 年的《河流防污法》、1882 年的《历史纪念物保存法》、1906 年的《空地法》、1909 年的《住宅和城市计划法》、1913 年的《煤烟防治法》、1919 年的《森林法》、1934 年的《特别地区（开发和改良）法》、1938 年的《伦敦及其周围六郡的绿化带法》等。这些单行的环境立法以人类利益中心主义为保护理念，保护私人财产及健康环境资源要素，而且各国的环境保护立法都是头痛医头，脚痛医脚，相互之间并没有一个贯穿其中的系统的环境保护立法理念。

到20 世纪50 年代以后，由于环境问题大量出现并日益严重，局部性问题逐渐演变成一个全局性问题，各国除制定各类环境单行法律法规外，纷纷出台环境基本法^[20]，如美国1969 年制定的《国家环境政策法》、日本1967 年制定的《公害对策基本法》和1972 年制定的《自然环境保护法》、苏联的《苏俄自然保护法》（1960 年）、罗马尼亚的《环境保护法》（1973 年）、哥伦比亚的《可再生自然资源和环境保护国家法典》（1974 年）、厄瓜多尔的《环境污染控制和保护法》（1986 年）、委内瑞拉的《环境基本法》（1976 年）、古巴的《环境保护与合理利用自然资源法》（1981 年）、菲律宾的《环境法典》（1977 年）等法律。这一时期的环境法开始重视和保护人类的生态利益，环境立法突出生态利益中心主义的法律理念。