财政部答复，间接税项目中的战时消费税及货物税者，若税率过高或征课繁杂，将使各工商业成本过高而影响生产。抗日战争结束之后，中国又陷入国共内战，曾经在抗战时期被赋予厚望的直接税，再度被提上台面，成为筹集战费的经济紧急措施的一个环节。财政部奉令研议，在直接税项目提出八项具体实施办法：一是加强征收营利事业所利得税，规定纳税义务人的申报期限，并要求就申报税额先缴税款。......
2023-08-10
战时营业税的税政活动
【摘要】：营业税随着国府在抗战期间将统治势力伸入大后方的程度而逐步拓展，其中以四川省的实施较具成绩，故本节主要以四川省的状况，说明战时国府进行的营业税税政活动。在抗战建国的压力之下，战时大后方各地推展营业税的活动算是相当顺利；不过，能够获得成效者，多集中在交通及商业发达地区。
营业税随着国府在抗战期间将统治势力伸入大后方的程度而逐步拓展，其中以四川省的实施较具成绩，故本节主要以四川省的状况，说明战时国府进行的营业税税政活动。
在抗战前期的1938年初，后方民众极力反对营业税的开征活动，国府不得不适时以减低税率来因应，勉强加以推行。根据财政部的报告，1938年4月初，四川省成都商会以当地罢市抗议营业税的风潮，请求酌予减轻民生日用各业的税率，以维商业生机。财政部将抗争状况向蒋中正报告，蒋中正指示从当年4月份起，在不妨碍军费范围内斟酌核减税率。四川省政府在奉到蒋中正的指令之后，召开省务会议决议，决定营业税率自4月份至6月份止暂行核减为按营业总收入额2%征收，同时规定7项免税标准，经公告调整之后，全面执行开征活动。[58]
至1941年初，四川省政府认为商民已较能接受营业税的开征活动，酝酿调高税率，由省长张群提案，以因应战时支出与维持预算平衡为由，将营业税税率全面加征1%，并将加征的部分订名为“国难费”。四川省临时参议会通过了张群的提案，将实施了3年多的2%营业税税率，提高成为3%。[59]财政部收到四川省政府请求核备的公函之后，呈报行政院，说明过去四川省营业税的办理情形比起其他省份来得苛扰，频生民怨，然而在战争的非常时期状况下，也不得不允许增税之举。行政院则在蒋中正支持张群的情况之下，以此次提高税率属于临时性质，战事结束即应停征，于是把名目修正为“战时征课”，通过了此次提案。[60]
在四川省政府谋求提高营业税之时，重庆市市长吴国桢则呈文行政院，说明重庆市商民要求，重庆是直辖于行政院的直辖市，故四川省境内所增课的临时国难费，不能课诸渝市，要求予以免征。这项呈文的提出背景，源于国府实施营业税时曾授权各省政府自行订定税率，因而出现浙江省各县和上海税率高低不一，商民前往税率较低的上海地区办货，造成相邻区域营业税减少的状况。财政部为避免类似纠纷再度发生，召集四川省和重庆市双方的财政部门商订议定书，规定重庆市的营业税税率，应与四川省划一办理。重庆市商民认为，这次四川省政府调高税率的行动，不能片面要求重庆市也一体奉行，于是发动请愿，各地商界亦延不缴纳。吴国桢以“此案事关加征税率，是否应与川省采取划一办法，未敢擅专，理合录案呈报”，把决定是否增税的责任交给层峰决定。[61]
重庆市具有战时首都的特殊身份，财政工作受到国民政府行政院、财政部及主计处的直接领导和督察，但同时又享有地方自治财政的征税权，具有身跨国地两个财政系统的双重身份。[62]行政院认为，既然先前已经同意四川省政府提高税率，为避免纷争，于是命令重庆市一体施行。
在抗战建国的压力之下，战时大后方各地推展营业税的活动算是相当顺利；不过，能够获得成效者，多集中在交通及商业发达地区。例如，1941年间，贵州省除了贵阳以外，其他地方都谈不上征收营业税，其他省份的情况亦相去不远。对经办营业税的人员而言，推展税务最大的阻力是必须和商民过去对厘金的认知相抗衡。当裁厘金而行营业税之后，开征对象从行商转变成为坐贾，行商过去还有缴纳厘金的习惯，坐贾则全无负担，当然不愿奉令缴纳营业税，纷纷请求免税或是减轻税率。[63]商民依据历来经验，每于政府宣布开征新税或是调整税率时，发动请愿或是罢市风潮，往往能够得到延缓或是降低的成果。政府则先是允诺少拿一些，待商民接受，过一段时间后再增添税负，成为推行税政的固定模式。战时的营业税活动，也是在上述基本架构下缓步推行。
战前营业税多透过地方商会的合作方能顺利开征，战时亦不乏案例。各地直接税局经常发现，如果得到商会的合作，税收成果还比用调查或查账所得来得丰硕，索性交由商会来负责每年的稽征工作。[64]经过数年的官民合作经验，大后方逐渐能够接受营业税成为固定的税负项目，这可以从1945年5月间，国府打算拿营业税来作摊派献金献粮的标准一事得到证明。
1945年5月底，成都直接税分局在公文中提到，成都市商会传闻中央政府为了改善士兵待遇，将在各省发动献金献粮运动，商业献金照1944年度营业税额的4倍为派献标准，此将对营业税收入产生影响。成都直接税分局认为，虽然并未接获任何以营业税额为派献标准的明令，但近年确实出现以营业税为标准的劝募活动，使工商业对营业税多存畏惧心理，严重影响税政税收。成都直接税分局呈请直接税署，请财政部指示各省市政府在举办募捐摊款时，不要再拿营业税为标准。[65]当然，营业税不是各地政府用来摊派款项的唯一标准，此间值得推究的是，政府应该也认为营业税的缴纳数额，至少在某种程度上足资代表工商业者的营运成果及税负能力，这一点恰好符合直接税制度之中一再强调的能力原则。营业税历经抗战时期的推行，工商业界即使百般不愿，也在与政府进行公开的讨价还价和私密的逃税的过程之中，逐渐接受这项代替厘金而起的税制。
抗战结束之后，财政部在1945年11月针对营业税在直接税体系内的地位，以及战时一向以工商业者为主要征课目标的做法，进行一次深入讨论。财政部分析，战后建设需款孔急，仰赖大宗税款收入，此项税款不是田赋、土地契税或是货物税所能承担。因此，重建时期的税收，势必将以关税及直接税为主流。其中，关税的增进部分，端视国际贸易是否增加来评断；直接税部分，在个人所得税及遗产税难以扩充，战时利得税又有撤销呼声的情况下，毫无疑问地将以营业税作为主体。[66]
财政部认为，如果能让营业税在收复区内建立基础，稳定增加税收，即可使财政收支渐趋平衡。工商业在过去抗战时期畸形发展，营业税税源集中于少数大城市。复员之后，各主要口岸及大城市可以提供丰畅税源，更可借由国际经济协助，使工商事业日趋振兴，营业税收必有大幅成长的机会。最后，财政部提出五项推进营业税的意见，作为日后施政的准则：
一、经征机构与经征地区必须调整，务使每一机构所辖区域勿过广阔与狭隘，而各县市均望能有一经征机构之设立，使税制得推行普遍，税收可望畅增。
二、广为储备大量业务人员，举办曾经办理上项业务现今失业之人员登记，并招考志愿担任上述业务工作之人员。前者经审查合格后即予分发录用，后者则加以训练用补不足，至于收复区内原有伪税收机关之下级人员亦可酌情甄别酌用。
三、复员期间之营业税减半征收之政策自属可行。惟在推行上技术之运用仍应注意，如能严密货运登记，改良商簿，则税源畅通，税收必可递增。
四、加强稽征工作，应使各级稽征人员绝对廉明，随时调查物价，并严防漏税转嫁，以期健全发展。
五、对于抗战期间所颁发之各项税法，应为重新检讨改订，使其臻于理想，进一步应设法将营业税依照原计划归并于所得税之内，而使直接税制臻于合理。[67]
上述税政建议，呈现出此时财政部试图透过营业税融入直接税体系，并且运用营业税的税收实力，充实直接税制度的内容。
然而，营业税最初规划时被放在地方税目上，战时国府以御侮建国的堂皇理由，将之纳入中央税目。战事结束之后，立即面临地方政府提出拨回营业税款的强烈要求。甚至在部分收复区内，由于直接税署的税务人员未能及时展开工作，地方税政机关于是自行开征营业税，此一现象其实也就是回到抗战之前的状态。例如，1945年底，上海市政府财政局开征营业税，迟迟不肯把业务移交给后来成立的上海直接税局来接管。[68]这是中央与地方划分税收权限的老问题，财政部势必须妥为面对和处理。
财政部在稍后的1946年4月修订《营业税法》，主要修订内容是调整税率，提高起征点以及运用简化纳税手续。这次修法实施后不久，国府再度为了处理地方政府的财源问题，命令财政部从1946年7月1日起，将直接税机关经办的营业税交由地方政府征收，并规定各省市县机关于9月底之前完成移交手续。[69]营业税在战后又回归到地方税项目，开征手续仍是提出征收预算数额，交由税局人员去查核，超收者依比例发给奖金，并且奖励告密，借以尽量完成税收目标。[70]
营业税再度划入地方税税目，部分秉持直接税本位的财政官员将之视为税政得到廓清的大好机会。不过，由于直接税署在国共内战时期骤失大额税源，对于国府财政收入的挹注作用大幅减弱，导致日后于1948年7月被整并。
马寅初对于中国实施营业税与直接税之后，二税之间出现的竞合关系，曾作学理的分析。他认为，当时世界各国租税制度上占最重要地位者首推所得税，但自从第一次大战以来，交易税因为提供巨额收入而能与所得税并驾齐驱。中国的营业税以营业总收入为课税标准，恰与欧洲的交易税性质相同。由于中国缺乏高所得者，无法专恃所得税以谋巨额收入，必须采取具有普遍性的营业税，弥补所得税之不足。营业税在战后复员阶段，能够配合通货膨胀的变化，财政部即可运用比例成长的方式，及时调整税收，这项“富于弹性”的特质，连直接税的主力税目所得税都难以企及，因此，营业税在中国不只仍有存在必要，更具有压倒性的作用。[71]
营业税在现代税制具有不可忽视的重要性，战时直接税体系也由于营业税的加入，扩大税政体系的适用范围，虽然在开始时并未受到直接税主政者的欢迎，却使直接税署获得扩充的契机，不但在抗战末期增编机关，业务与税收也得到相应的增长。
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