近代中国税制发展历程

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：[23]财政部认为，保证税收的先决条件是必须掌握各地的工商业收入情况，遂向行政院提出透过货运登记来控制税源的议案。征收机关在各重要通商据点实施货运检查，并且有权处分未经登记的商货。各地政府选择后方各货运中心，指定据点，由当地所得税主管稽征机关办理货运登记，规定对各地进出境堆存代理买卖及批销承购商货之调查登记办法，据以跟货寻税及杜绝逃漏。

在抗战后期及国共内战期间，直接税法的执行层面出现重要转变，就是其征收方式由明文法规的申报查核，改为利用货运登记掌握税源，再改为简化稽征制度。

依据法规，直接税应由纳税义务单位(包括个人或是工商业主)申报，经税务机关透过查账或是利用调查的方式，决定应纳税额，然后通知税户纳税。因此，如何估算业者的利润所得，成为征收技术上的基本问题。估计太低则税收减少，估计太高又招致民间反抗。曾有人建议由政府举办具普遍性的财产登录，建立税籍资料，让财产税、所得税、利得税与遗产税等均具有课税根据。然而，此项建议由于牵涉相关作业过于庞大，在战时环境下根本无法进行。^[23]

财政部认为，保证税收的先决条件是必须掌握各地的工商业收入情况，遂向行政院提出透过货运登记来控制税源的议案。1940年底，“货运登记、跟货寻税”的构想正式出线，具体内容为：选择后方各货运中心，指定据点，由当地所得税主管稽征机关办理货运登记，规定各地进出境、堆存、代理买卖及批销承购商货的调查登记办法，统一应用表格，并指示各地所得税主管稽征机关联络稽查工作要点，以登记调查资料作为稽征查账之主要依据，期望做到跟货寻税，杜绝隐匿逃漏。

财政部规划的《战时直接税税务联络稽查计划及工作纲要》中，财政部将设立战时税务联防系统，依据大后方交通情形，在大批货运必经路径中选定若干地点，设立货运登记站，作为税务稽核联络据点，各税务据点又须与其他据点彼此联络，形成税务稽核联络线。初步规划的稽核联络线有五条：一是以重庆为中心的长江稽核联络线，包括上游据点宜宾、泸县、重庆，下游据点万县，支流据点合川。二是以成、渝两地为中心的成渝公路稽核联络线，据点包括重庆、内江、成都。三是以成都、西安、兰州为中心的西北区稽核联络线，向东北延伸的据点有成都、广元、南郑、西安、潼关、洛阳、漯河，向西北延伸的据点有宝鸡、天水、平凉、兰州、临夏。四是以贵阳、柳州、衡阳为中心的西南区稽核联络线，向西南延伸的据点有贵阳、昆明、柳州、高要、郁林、百色，向东南延伸的据点有沅陵、常德、湘潭、衡阳、曲江。五是以赣县、金华、鄞县、永嘉为中心的东南区稽核联络线，向东南延伸的据点有吉安、赣县、梅县、龙溪、晋江、莆田、闽侯、延平，向东北延伸的据点有浮梁、屯溪、上饶、龙游、金华、鄞县、临海、永嘉、福安。^[24]

1940年底，直接税征收机关为了积极控制税源，由财政部规划的《战时税务联防办法》，管制商货的运销过程，明令各地货物的产销、运送、堆存、批购、委托等事项，均须向直接税征收机关登记。征收机关在各重要通商据点实施货运检查，并且有权处分未经登记的商货。^[25]

1941年2月，行政院审议通过货运检查的相关办法，随即命令各地海关及货运稽查处必须与税务机关合作，实施货运登记制度。财政部认为，战时税率不断提高，众多营利事业为逃避纳税而伪造账目，政府为详查真确所得，必须充分控制业者移转货物的数据，稽核买卖数量与价格。各地政府选择后方各货运中心，指定据点，由当地所得税主管稽征机关办理货运登记，规定对各地进出境堆存代理买卖及批销承购商货之调查登记办法，据以跟货寻税及杜绝逃漏。此一对策，实即借控制物资流动来控制应纳税的商人，因为商人行踪不可捉摸，而物资来往必须经过交通孔道，集散于商场、关卡与堆栈，均有案可稽而可资控制。^[26]

货运登记办法在重庆等地展开试办，曾有负责官员向财政部反映，货运登记采取不分货物性质与不论货值多少均须一律照办，结果登记到的行商多属小贩，大商进销无从查实，反而造成耗费人力财力，收效却不大。但是，财政部认为这是暂时现象，决定扩充到国府统辖区域内施行。1941年年底，国府公布《水陆统一检查条例》，凡是税收稽征机关均须派员参加货运检查工作，在各地军事委员会运输统制局及各战区货运稽查处，共同办理货运登记作业，利用货物的运输量来估计工商业者的业绩，进而作为决定税额的依据。^[27]

货运登记制度全面推行之后，立即引起民间指陈稽征过程苛扰，官商纠纷层出不穷。根据1942年4月分的报告，在四川省的宜宾一地，即有海关、营业、所得、利得、印花、食糖、消费、缉私八个税务机关，在各码头均附设有检查、登记、调查等机构，关卡林立，税务人员数以百计，商人贩货至少费时三至五日，始能办清手续而运货。又时见纳税手续完清之后，缉私处指其所贩之货为敌货，遭到扣留勒索，商人深感“机关之多，手续之繁，货运之困难，诚属备至”。^[28]由于批评征税苛扰的声浪不断，1942年7月初，财政部两位次长俞鸿钧及顾翊群，下令直接税处改进稽征方式。具体的原则为直接税要有详密标准进行估价方法，不能任由调查人员估计，甚至有报告超出数倍或数十倍，以作为行贿降低之需索。同时，税务机关要求商民依购货单据预交保证金，且保证金多延期不缴还，商人怨声载道，此项陋规亦勒令立即取消。^[29]

直接税处奉财政部的指令，于10月初命令属下各稽征机关，规定客商货运只准在卸货地点依法办理登记手续，严禁中途分站检查商货或扣留货物，亦不许预征税款，以免扰民。营业税部分，更不准沿途预征税款。由直接税处发出的密令中也提到，战时各省税局为达到税收的目标，确实有扣货取税的做法，故民间批评直接税乃清末厘金制度的再现，也是其来有自。^[30]

直接税处虽然有意约束属下的做法，不过，各地征税扰民的报告仍然层出不穷，因扣留商货及摊派税款而引发的税务纠纷更是大量出现。^[31]民间的怨怼情绪及舆论的责难批评，甚至惊动到最高当局，引起蒋中正的关注。1943年间，蒋中正要求财政部改善直接税的稽征方式，遂有1944年实施的简化稽征制度出现。这是战时直接税制度的重大转变，其做法一直影响到战后的复员时期，在此叙述其政策转向的历程。

1943年5月13日，蒋中正发出代电给财政部长孔祥熙，并附上一份《直接税改善意见》的报告。这份报告，目前无法查知是由谁执笔，透过何种管道送到蒋中正的手中，并且得到他的注意，唯一可以确定的是代电由侍从室发出，必定是具有一定位阶的人士所为。报告中叙述直接税的征纳行政过程：

直接税局之完税手续，纳税人须先向该局之查缉哨将发票拿出，将货物之数量、成本验明后，再令纳税人前往直接税局登记，复返至查缉哨照成本缴纳百分之二十五之押金；如无押金，须缴资本百万之铺保，始在运单上盖一放行条戳，方准将货运往销售地。销售后即将运单缴还直接税局，听候填发完税通知单，公布后，始再取通知单向指定银行完税清楚后，方能连同押金收条与完税收据复向直接税局领回押金，始算完税手续完毕。如此麻烦重复之完税手续，在财政负责当局认为手续周密，收税人无舞弊可能，殊不知是项烦难之手续，不但商旅怨恨政府，人人戒途，而收税人之舞弊胜过厘卡十倍也。

报告中接着批评直接税局工作人员到处留难商民的恶形恶状，商民为避免麻烦，有时拿钱疏通查缉哨，以求即刻放行，有时则以缴纳押金或是拿少许货物抵押，取得完税运单。从以上详细过程说明观之，自然是出于国民政府内部熟悉税政运作细节，而又对直接税体系不满者。^[32]

孔祥熙收到蒋中正发来的电文后，极力为财政部辩护，认为货运登记的稽征制度仍有其必要性。他在致蒋中正的公文中提到，由于战时行商居无定所，又无营业组织，货运难以稽核，逃税情况非常严重，这对一直诚实纳税的住商来说是不公平的。办理货运登记，可以保护正当商人利益与稳定市场。至于税收征收机关的弊端，孔祥熙认为，政府自从公布《水陆统一检查条例》后，规定所有检查事宜一律由各地设立的统一检查机构办理，若当地未设立统一检查机构者，则由海关办理。所有商货于起运地检查一次，沿途不准检查，邻近战区各地准予先行起运，俟到后方安全区域补行登记手续，以利抢运。财政部屡次命令征收机关力求简速办理货运登记，严加考察办理登记人员，并鼓励商人举发，分派督察随时密查。但在战时交通困难之际，货运不免时受阻滞，商人于是趁机淆乱视听，动辄诿过于税收机关的检查造成商运不畅。也就是说，孔祥熙坚持政府订定的法规明确合宜，而且人事管理力求严格，上述反对的意见纯然出于既得利益者的攻讦。^[33]

事实上，孔祥熙对于货运登记的弊端并非一无所知。身为直接税署长的高秉坊，也在财政部内部的会议中承认，货运登记的“就货寻人，就人寻税”做法，与病商疵政的厘金根本是同样的一套理论。但抗战以来，趁机发国难财者为数甚众，税局为国征税，虽对商民不便，也须继续执行。高秉坊一直被视为是孔祥熙系统的人马，获得孔祥熙的极力维护，让直接税暂时维持既定的稽征模式。到了1944年中，由于孔祥熙屡遭清议攻击，政治威望下降，无法再支持向由高秉坊负责经办的税务，于是，货运登记制度被提出检讨，最后决定废除货运登记制度，改行简化稽征业务。^[34]

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