解决裁废厘金与税源抵补问题：西洋税制在近代中国的影响

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：国民政府于1930年12月15日发出裁厘通电，正式宣布自1931年元旦起裁撤厘金，这是中国近代经济史的一桩大事。前已于第四章叙及，国府在中央税目上开办统税，地方以营业税作为抵补。[5]国府正式裁厘后，面对将近1亿元的抵补问题，在中央政府的财源方面，首要目标放在整理盐税上面。随后正式对外界宣布，为解除官民对于特种消费税成为变相厘金之疑虑，决定停止筹备特种消费税的事宜。

国民政府于1930年12月15日发出裁厘通电，正式宣布自1931年元旦起裁撤厘金，这是中国近代经济史的一桩大事。裁厘改税之后，国府立即面临税源短缺的困境，同时又必须应付内有中共根据地、外有日本侵略的压力，加上世界经济不景气潮流的冲击，如何获取充足税源以应时需，成为国府财政的当务之急。前已于第四章叙及，国府在中央税目上开办统税，地方以营业税作为抵补。曾任国府财政顾问的杨格，回忆国府裁厘前后的税务状况，也提到国府在1928年的财政会议上，划分中央与地方的税收项目，将厘金转为国税，田赋则划归省政府部门。然而，由于各省田赋向来缺乏整理，地方政府仍须由中央的厘金收入取得挹注。1930年国府正式裁厘，授权省级征收营业税，但规定须接受中央的策划监督，同时也推展统税制度，拨出2，000万元的税入，补助各省不足，证实统税与营业税提供裁厘后的税入挹注。^[1]以上叙述均是原则性的说法，事实上，光靠营业税不足以偿付地方的需索。财政部国库署在抗战时期的报告即指出，除了统税补助款和营业税之外，中央政府还须划定烟酒牌照税及提拨印花税四成，补充裁厘减赋后的地方开支。同时，国府也尝试增加海关进口税的税率，对特定物品如烟酒等依照特定税则征收，奢侈物品的平均税率为30%，普通物品则为12.5%，俾以增加收入。^[2]

裁厘运动的核心问题，就是中央与地方如何抵补其损失的税源。北洋时期曾经对各省厘金收入做过调查，国府在宣布裁厘之前，因外在环境变迁，重新估算裁厘减少岁入的数目。根据财政部发布的资料，因裁厘而损失的税额包括：厘金8，000万元、常关税775万元、复进口税540万元、子口税360万元、铁路货捐154万元、邮包税107万元，总计9，936万元。民间的估计值则比官方来得稍高：各省厘金约6，000万元，海关所管土货出口往通商口岸税及其复进口税、洋货子口税、土货子口税暨五十里内常关税等共约3，800万元，五十里外常关税及内地常关税约870万元，铁路货捐约246万元，邮包税107万元，总计1.1023亿元。^[3]

官方与民间对于裁厘而损失的税源项目有不同的认知与计算，民间也批评国府的裁厘工作并未全部完成。简单地说，1931年的裁厘行动，只废除了由中国常关及各地厘卡所征收的货物过境税，但由海关所征收的两项税目——土货出口税及海关五十里内常关税——则暂时保留。评论指出，国府是因为要减少抵补的数目，才保留此二税目。商界不断反映，常关的贪污弊害不下于厘金，呼吁国府应尽速裁撤常关，完成全面裁厘的历史使命。国府面对裁厘未竟全功的民间评议，决定仍然维持原议，其考虑的确如一般评论所说的，是为了避免抵补数目过多，造成财政重大的负荷，但同时也提出解释，中央政府保留常关税和土货出口税的项目，在中央政府的统筹之，提拨部分作为地方的行政经费，以免地方政府借口财源匮乏而自行开征税目，让好不容易才实施的裁厘大业成果付诸东流。直到1931年6月，国府才宣布裁撤五十里内的常关税，国内货物自此自由流通。由此可见，国府裁厘工作因财政需求的限制，不得不分阶段进行的现象。^[4]

厘金向为地方岁入大宗，自从明令裁厘，各省政府纷以地方经费拮据为由，呈请中央拨款补助。财政部长宋子文在1930年12月初的一份呈文中提到，各省提出的方案，有的主张将盐税附加税拨归省政府，有的要求把研议中的特种消费税划归省财政厅。宋子文认为，地方只顾自身需求，阻碍财政的统一性，将使裁厘徒成具文。面对地方争取税源的要求，中央应根据三项原则妥善处理：第一，盐税正附是国课大宗，过去附税已经收归中央的湘鄂等省，不得移拨省库；至于尚由省库征收者亦应尽速收归中央，以期统一盐税。第二，特种消费税是中央税，由中央筹设专局，划一税法章制。第三，中央政府酌量各省财经条件和实际收支情形，个案补助政费。^[5]

国府正式裁厘后，面对将近1亿元的抵补问题，在中央政府的财源方面，首要目标放在整理盐税上面。据1931年初的估计，当时中国的销盐量，每年约在5，000万至6，000万担之间。而在有税率可考的1，560县中，盐税每担收5元半以下者约有780县，在6元以上者约有770县，平均税率约为6元弱。国府明令，凡属盐之正附税捐均归中央征收，估计加以整理及剔除积弊之后，每年可增加1.5亿至1.7亿元的收入。^[6]

除了盐税之外，国府又于1931年2月1日举办棉纱、火柴、水泥三种统税，然而此三项统税数目仍不足以平衡收支，财政部于是提案对丝、瓷、茶、油、竹、木等六项物品，开征“特种消费税”。除了前章已叙及民间对此税目的反对立场，国府内部亦有不表赞同者。例如，立法委员卫挺生即致函蒋中正，以实务层面上“此六种税，无一可抽”，反对开征特种消费税。卫挺生的理由是，特种消费税若在出产地征收，因产地过于分散，行政诸多困难；若在销场征收，则与各省举办的营业税性质相同；若在经过地征收，则成为变相厘金。而且统计此六项税目历来全国收入总额，亦只不过700万元，即使税收增加至三四倍，仍不过二三千万元，如果为此少额税收而处处设局，支出的经费却不在少数，所余有限。除非万不得已，仍以不办为佳。^[7]

同时，舆论界也纷纷提出学理分析，说明特种消费税是对特种物品的生产贩运或消费税所课之税，此与中国现行税制中的盐税、烟酒税、棉纱统税以及各种物品特税相类似。中国绝大部分的消费品都是日用必需品，有阻遏生产发达之嫌，上列税目均可转嫁由消费者负担，其实已与厘金的课税标的物相同。加上过去在厘金课税物品中有大宗收入者，现亦被规划在未来开办的特种消费税之中，难怪人们会认为，特种消费税仅是将厘金加以简化，成为厘金的一个变相。在多方疑虑及持续反对的压力下，宋子文在1931年4月3日在国民政府会议发言：“特种消费税将来办理时，征收方法，或系就货物生产，或集中地点，均不易办理；税制税率，虽比较厘金好，但征收手续不良，难保不为世人诟病。为贯彻政府裁厘之决心，及以不扰民为原则计，故决定不办，国家税收则另筹办法。”随后正式对外界宣布，为解除官民对于特种消费税成为变相厘金之疑虑，决定停止筹备特种消费税的事宜。^[8]

特种消费税既已停办，自须另谋他图。卫挺生建议，可以提高业已经开征的卷烟统税税率，他认为中国每年的卷烟消费量超过1万亿元，世界各国对卷烟征税最高者有480%的税率，而中国对进口卷烟仅征50%，对国内厂制卷烟仅征42.5%，仍有相当大的调高税率空间。仅这一项税目，每年应可增加5，000万至6，000万元的数额。此税除了税收额较高之外，还有四大利益：一是课税货物为与人民生计毫无关系的奢侈品；二是生产集中而便于税收行政；三是收入数目；四是行政费用少。国府接纳了这项提议，于是，卷烟统税与原已开办的麦粉税，加上棉纱、火柴、水泥三项新统税，合称“五项统税”，成为抵补裁厘丧失的税源。^[9]

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