北伐期间中央财政会议税目调整与近代中国的税制发展

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：北洋军阀在关税特别会议期间发生军事混战，广州国民政府对外宣示，不承认军阀与列强对于关税案的讨论结果，同时也积极整军经武，于1926年7月1日开始进行军事北伐。[2]国民政府召开此次举行的中央财政会议，除了要求各方支持北伐军费之外，另一项重点是商定划分中央与地方税目的作法。为达成统一财政的目标，决议将现行税制与未来规划新税，区分为国家税及地方税两种型态。

就在北洋政府与列强因为裁厘问题而坐上谈判桌之前数月，中国国民党以对内扫平军阀，对外废除不平等条约为号召，于1925年6月15日，将大元帅大本营改组为国民政府，7月1日在广州正式成立中华民国国民政府。北洋军阀在关税特别会议期间发生军事混战，广州国民政府对外宣示，不承认军阀与列强对于关税案的讨论结果，同时也积极整军经武，于1926年7月1日开始进行军事北伐。国民革命军于10月10日攻入武昌，12月7日，国民政府北迁武汉。次年3月22日，革命军占领上海，3月23日取得南京。然而4月初中国国民党因“清党”问题而形成对立态势，蒋中正于4月18日另行成立“中华民国国民政府”，史称“宁汉分裂”。至7月15日汪兆铭“分共”，8月12日蒋中正下野，8月19日武汉的国民政府宣布迁都南京，宁汉合流，开启了中国现代史上的“南京国民政府”时代。

政权转移之际，国民政府对于旧政权遗留下来的政策，有加以保留者，亦有加以兴革者。在财政方面，国府主政之后，致力于整顿财政与改革税制，首要财政兴革措施，即为裁撤厘金与实现关税自主的诉求。中国国民党针对北洋政府未能解决的厘金问题，在1926年元旦召开第二次全国代表大会，租税政策即提出两个阶段裁撤厘金的设计。首先是令商人缴纳一次厘金后，不再有第二次纳费，然后再改行货物捐，完全废除厘金。裁厘后的货物捐可以防止洋货入侵，增进土货畅销，同时可免土货在本省及邻近省份间的门户之弊。^[1]

此时国民政府尚未掌权，其诉求只能视为在野政党的一种政纲。从这一项政策宣示，可以看到国民政府对裁撤厘金的认识，与清季以来的诉求大不相同。以往言裁厘者均从重订税则及增加关税入手，采取此一途径，势必要与列强进行谈判，若列强意愿不高甚至横加阻挠，谈判迅即无疾而终。也就是说，裁厘加税的成功与否，主导权操之在列强，而不是中国政府，这也是为何裁厘加税一直无法成功的主要原因。国民政府有鉴于此，于是另谋他图，避开对外交涉的不确定因素，将目标集中于国内税制的调整，并提出简化稽征的诉求，作为未来整理厘金制度的张本。

至1927年6月间，中国国民党仍处于分裂状态，位于南京的国民政府为完成北伐使命，在江浙财团的支持下于6月22日召开中央财政会议，桂、闽、浙、皖、粤、苏六省代表出席，会议首要目的在争取各方支持北伐军费的共识。国府财政部长古应芬在开幕致词时指出，北伐之后北洋军阀势力日蹙，财政收入只占全国总额的30%至40%之间，就财政实力已不足相抗，然而军政时期尚未结束，南方各省仍须设法筹款，完成军事北伐与训政大业。蒋中正在参加6月25日会议的致词时也说，此次会议以军费问题最为重要，过去广东负担居多，如今军用浩繁，各省应竭力合作负担，俾北伐事业早日告成。^[2]

国民政府召开此次举行的中央财政会议，除了要求各方支持北伐军费之外，另一项重点是商定划分中央与地方税目的作法。国府认为，中央政府既已成立，首先须先求财政统一，否则一切内政均无从进行。为达成统一财政的目标，决议将现行税制与未来规划新税，区分为国家税及地方税两种型态。现行税目的划分原则，包括下列五项要目：第一项为历史上久充国税，或性质尚易统一征收的税目，如盐税、关税、内地税、常关税、烟酒税、卷烟特税、煤油特税、矿税和印花税，均列作国家税。第二项是厘金，之前各省先后曾以统税、统捐或是货物捐的名义加以改办，未来将完全废止，改办征收简便的产销税，列为国家税。第三项是向为地方财源的商税、船捐、房捐、屠宰税、渔业税及其他杂税杂捐，仍定为地方税。第四项是素向有国家正供之称的田赋，应现遵从总理遗训，改归地方，以投入发展公共事业。第五项是过去作为国税的契税、当税和牙税，因契税与田赋有关，牙税和当税则与营业税相关，均改作为地方税。未来新设税目部分，则有两项划分原则：第一项是所得税、遗产税、纸币发行税、交易所税、公司注册税和产销税等，世界各国均定为国税，亦列入国税范围。第二项是营业税、宅地税、房屋税、普通商业注册税、使用人税和使用物税等，依照各国属诸地方的先例，划归地方，以期推行无碍。会中同时决议两项施行原则，一是“新税施行时，重复之旧税应同时废止”，二是“两税划分之初，应预筹救济办法”。^[3]

这次在南京召开的财政会议，议决将田赋划给地方，厘金则改为中央税目，完全反转了清代以来传统中国的税制设计。对于这样重大的转变，有的论著从中央与地方的权力关系作诠释，认为田赋由中央划归各省来管理，此种划分并非是一项政策，而是国府对于政治现实的承认，这意味着中央政府为了换取各省软弱无力的政治支持，放弃国民总生产额65%的农业部门的财政权力。^[4]不过，如果考虑到当年以党治理念为唯一治国原则的历史情境，孙中山在其建国方策中曾经指示，中国国民党在掌权之后，为了实施从军政到训政的发展与建设，田赋应改归地方作为其推动公共事业的财源基础。对于向来以“总理信徒”自居的国民政府要员而言，总理遗训是必须信守不疑与努力实践的至高权威。因此，“遵从总理遗训”并不单纯只是一个台面上可以服人的理由，更是一项极为堂皇而不可挑战的决策。

更重要的是，国府把田赋划给地方，是用拿回厘金的掌握权作为交换，为日后进行裁厘进程预作准备。关于这一点，江浙财团代表人物之一的钱永铭，在会议结束后指出：“田赋划归省有，厘金划归中央，缘田赋随各省自身情形变化，可以付诸各省自理。厘金必归中央，所以作裁厘加税之准备，从前政府所以日言裁厘而终未之能行者，即因厘金操诸各省之手，往往多所牵制，此次裁厘当能见诸事实。”^[5]钱永铭的这段谈话透露出一项明显讯息，那就是此次的田赋与厘金交换国税地位的决策，源于国府认识到要解决厘金问题，除了须与列强外力进行交涉之外，还必须先处理国内地方实力派的掣肘压力才能奏效。欲达此目标最简单的方法，就是将原为地方税的厘金，转化成为中央税目，地方骤失收入大宗，必须有所取偿，于是将历经民初军阀割据以来早已难以掌握的田赋税目，划给地方，以便顺利开启裁厘的进程。

北伐期间中央财政会议税目调整与近代中国的税制发展

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