西洋税制在中国发展中的角色

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：段祺瑞上台后，重提1918年的裁厘旧案，为即将召开的关税特别会议作事先的准备工作。北洋政府掌握良机，在段祺瑞主导之下，从10月26日到次年7月3日，召开关税特别会议，以争取关税自主权为目标，再度提出裁厘加税的主张。随后，王正廷代表中国政府提出关税自主案，长期悬而未决的裁厘加税，正式在会议桌上与列强进行讨论。四是自签约日起，有关于关税自主权及裁厘问题之协商结果立即生效。

1924年年底，北洋政权经历两次直奉大战之后，各方军阀共推段祺瑞为临时执政，政局暂告稳定。段祺瑞上台后，重提1918年的裁厘旧案，为即将召开的关税特别会议作事先的准备工作。段祺瑞命令临时执政政府中的“财政善后委员会”，在编制内成立“裁厘筹备分股委员会”，并由中央及各省政府指派委员，担任分区的规划作业，具体方案与实施步骤包括下列五项要目。

首先，各省厘金数目在1917年之后的册报不够详细，应该拟具最近三年度厘税通表，内容包括名称、性质、税率、比较额、实收额、平均收数、征收方法、征收经费、局卡所在地、征收人员数等项，务求精确统计，作为筹划抵补的根据。第二，现行厘局征收各税，属于通过税者固多，亦有不少属于非通过税者，在调查时必须清楚判断通过税与非通过税的性质，作为日后裁留的标准。第三，历年各省征收厘税的表册，大多未划定裁留标准，亦未剔除征收经费，仅可作为参考。现应在前述两项作业完毕后，搜集完整资料，由中央政府派出通达计政人员，组织调查团分赴各省区稽核，核定应裁或应留的厘金实数的标准。第四，事实上不太可能让全国同时裁撤厘金及相关的国内通过税，故应分先后而限期两年内办理。其优先标准可分为三项：一是依省区通塞为序，先裁沿江、沿海及京汉、津浦等干路所经地方，次裁边徼省份；二是依税项性质为序，先裁厘金、统捐、常关，次裁类似厘金及替代厘金；三是依局卡地位为顺序，商端口附近者先裁，内地局卡次之。最后，为确保厘金实裁后能够获得抵补，以免地方因收入减少而使厘金死灰复燃，政府应一面推行营业税及国内消费税，一面交涉关税附加税，如果新税收入不足相抵，则由海关附加税来弥补。^[43]

“财政善后委员会”运作不久，1925年5月30日发生五卅惨案，国人民族情绪高涨，高呼废除不平等条约，南方的革命政府趁势北伐，推展反帝国主义与反军阀运动。列强为维持在华既得权益，认为必须帮助北京政府的财政，安定中国政局。北洋政府掌握良机，在段祺瑞主导之下，从10月26日到次年7月3日，召开关税特别会议，以争取关税自主权为目标，再度提出裁厘加税的主张。

财政部在参与关税特别会议之前，曾以裁厘损失即使获得加税抵补仍恐不足为由，向各地商会试探增加印花、所得、出产、销场四项税目的可能性，各地商会纷纷均回复“国内多事，商业萧条，借饷派捐，民困已深”，纷纷表示反对政府加税。财政部在无法获得民间支持于国内加税的情况之下，提出过去海关关册所列的货价多为平均数目，与实际价格差距颇大，政府因估算缺乏实际凭据，大为吃亏，此次关税特别会议即将召开，政府应在进行谈判时，以增加关税至12.5%作为裁撤厘金交换条件。政府除了充抵裁厘损失外，应以财政量入为考虑，所增之税不限于裁厘之增损，而应用于维持政府收支。^[44]

1925年10月26日，关税特别会议开议，中国代表提出应同时整理外债，但各国因利害不同而无共识，会议焦点仍集中于裁厘加税案。随后，王正廷代表中国政府提出关税自主案，长期悬而未决的裁厘加税，正式在会议桌上与列强进行讨论。中国的提案内容主要有四项：一是参与关税会议各国向中国政府提出正式声明，尊重中国的关税自主权，并且承认解除现行条约中关于关税的一切束缚。二是中国政府应允将在1929年1月1日之前，同时实行裁撤厘金与国定税则条例。三是在国定税则条例未实施之前，中国海关税则应依照现行之值百抽五的税率之外，再依货品类别加征值百抽五至值百抽三十的临时附加税。此项附加税应在会议达成共识、各国签订条约之日起三个月内开始征收。四是自签约日起，有关于关税自主权及裁厘问题之协商结果立即生效。同时，中国提出增加关税以“三三三一”的运用政策，即关税增加之三分之一为厘金抵补，三分之一为偿还内外债基金，三分之一为建设经费，十分之一为补助重要行政之费用。^[45]由此可知，中国政府颇思利用此次难得的机会，以谈判关税来改良财政。

关于关税自主权及裁厘进程的实质讨论，在10月30日及11月3日，先后召开两次关税自主委员会，以及分别在11月6日、13日及14日召开过渡办法委员会。原先，与会各国强调关税自主问题不是孤立事件，如英、美等国认为须废除厘金后订立新约，再议关税自主权问题，日本则以订立协议税率为条件。中国则强调，裁撤厘金为中国内政，与关税自主不应混为一谈。因此，除非各国先承认中国要求的关税自主原则，否则中国不愿再继续参与会议。在经过数次会议之后，大会决定设置委员会，汇整中、日、英、美等国的议案，并推五名委员[中国王正廷、日本日置益、美国史陶恩(Silas Steawn)、英国马克类(Sir Ronald Macleay)，及荷兰欧登科(W.J.Oudendjik)]为起草委员，决议先解决关税自主及裁厘问题，至于附加税问题则暂行缓议。^[46]

此时，中国代表认为已经与各国代表取得裁厘共识，于1925年11月15日正式向国人宣布，将在1929年1月1日之前完全结束厘金恶税。中国代表在会议同时提出裁厘说帖，主要内容有两项：第一项是关于裁厘步骤及裁厘日期的规划，预订从1925年12月起，各省政府在六个月以内编造表册，由中央政府派遣调查专员前往各省考察，并筹措一笔抵偿一年厘金的款项，估计在1928年2月底，裁厘计划可以完全实行。第二项是关于具体的抵偿厘金措施，估计各省厘金每年总额约为白银7，000万元，中央政府在裁厘之后，按照各省裁厘后不敷之数分汇各省。初期先由增收的关税附加税项目下划出一部分作为抵偿，后期即为关税自主时期，由关税项下筹拨。依照上述两项规划，即可解决裁厘后的抵偿问题，地方财政也不致受损，即可完成裁厘事务。^[47]

关于裁厘的具体步骤，于稍后数日的11月21日召开厘金专门委员会，讨论由中国代表提出的十条原则，主要的裁厘与抵补的相关内容集中在第六条到第九条。第六条规定，政府应依据各种国内税捐的统计调查作为标准，将裁厘损失的预算定出抵补方法，斟酌内外状况，以同时或分期实行裁撤。第七条规定，未来增加的关税附加税收入，应该先抵补中央及各省因裁撤国内通过税的损失，但若在实施关税附加税之前即已裁撤厘金，或是附加税收的预期收入不足以抵补时，政府可以发行公债作为补充。第八条规定，中央政府必须提供各省裁厘的抵补金额，直到新收税额足以抵补各省损失为止。第九条规定，裁厘及抵补码额如果不足，政府应召集财政善后会议加以协议与决定。^[48]根据上述条款，中央政府将完全负责地方上因为裁厘而造成的财源损失，换取地方支持裁厘的活动，日后国民政府取代北洋政府处理裁厘问题时，也承继这套做法为其指导原则。

对于上述的会议结果，国际上的反应是，过去列强利用条约规定的税率而束缚中国商务，又利用治外法权在中国享有政治优越权，由于此两种障碍，中国自然不能进步。关税会议开幕时，列强原本坚持中国必先裁厘，作为关税自主条件，因中国舆论一致坚决反对，总算同意中国应享有关税自主，并且同时裁厘。但列强也预留伏笔，将来在实施时，如果有任何一国因细故不肯无条件给予中国关税自主，该约便不能生效。^[49]

不须等到国外列强对付中国，使关税特别会议的协商成果失效，在1925年12月至1926年1月间，爆发了孙传芳、冯玉祥、张作霖、吴佩孚等军阀派系的相互混战，关税特别会议暂停正式会议，改为非正式会议，中国代表于内战期间仍然继续与会。但自段祺瑞的临时政府垮台，1926年4月19日之后召开的非正式会议之中，即不再有中国代表出席。至7月3日，十二国代表宣布暂停开会，静俟中国代表能出席时再继续会议。此时，广州的国民政府命令国民革命军开始北伐。国府认为北洋政府希冀由重开关税会议，获取对抗革命军的军饷，于7月14日由外交部向各国驻广州领事提出抗议，后又在8月3日发表反对重开关税会议的宣言，指责北洋政府只顾二五附加税的微薄小利，漠视关税自主的大利。^[50]参与关税会议的各国，面对北京政权无人，关税会议无从达成正式协议，亦无从签订正式条约的结果，也只能坐待日后代表中国的国民政府，成为其再度谈判时的对手。

西洋税制在中国发展中的角色

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