近代中国西洋税制发展

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：首先，中央政府要求各省调查当地的厘金现况，呈报其评估实施裁厘时可能引发的问题。中国政府在获得列强同意修订税则的表示之后，在上海成立“修改进口税则委员会”，从1918年1月5日到12月20日，与14个国家先后展开谈判。1920年2月初，财政总长李思浩提出，关税自主案交涉不易，此时可先争取裁厘加税。

1916年的下半年，由于袁氏帝制活动所引起的军事动荡情势暂时告一段落，黎元洪大总统任命段祺瑞组阁，国内政局粗告稳定，段内阁于是在年底开始推动裁厘加税活动。

首先，中央政府要求各省调查当地的厘金现况，呈报其评估实施裁厘时可能引发的问题。陆续送回的文案，显示各省各有不同现实状况。江苏省的报告提出宁属厘金应仿照先前苏属办法，一律改为货物产销税，但在实施之前必须筹划两项课题：一是改办之后势将出现地方财政亏损，故应改定税率预筹抵补；二是改厘为税后，运远商人税负减轻，运近者反觉税负增重，应设法使商民负担达到平均。河南省财政厅回复财政部，已经研拟出改革厘金方案，不论是输出或输入，一律按照时价抽2.5%。此外，一些个别省份亦表示，在此之前已经有部分原为厘金的货物品类已经改办统捐，例如安徽的茶叶，浙江的丝茧及布匹等项，故提案参照先例，将其他各项货物亦改为统捐。^[26]

当中国各省进行厘金事务的调查报告之时，第一次世界大战战局方酣，英、美、法等协约国家为争取中国加入战局，于1917年初屡次向段祺瑞等政府要员表示，中国可以参与未来战争结束后的国际和会，争取中国的应有权益。国内为参战问题而有赞成和反对两派，总统黎元洪反对，总理段祺瑞赞成，两方争执，至5月23日引发了黎元洪免除段祺瑞职务的政争，随即在6月30日出现张勋拥溥仪复辟事件，至7月12日以段祺瑞重掌政权告一段落。段祺瑞向协约国提出停付庚款与修订税则的要求，各国表示接受。中国政府在8月14日对德、奥等国宣战，各协约国为履行承诺，9月8日向中国政府送交一份联合照会，声明同意延付庚款五年、停付德奥赔款及修订进口税则。中国政府在获得列强同意修订税则的表示之后，在上海成立“修改进口税则委员会”，从1918年1月5日到12月20日，与14个国家先后展开谈判。此次修订海关进口税则，限定在修改进口税则中的从量税部分，要求切实值百抽五的明文规定。1919年1月18日，巴黎和会召开，适值新修税则议订完毕，中国代表把握此绝佳良机，于5月7日向大会提交七项“希望条件说帖”。其中第七项即为“关税自主权”，要求与会各国同意中国应该拥有改定海关税则的权利。然而，此案后因各国以中国问题不在和会权限之内为由而拒绝讨论，未获任何实质结果。^[27]

1910年代发生俄国革命及第一次世界大战，新生的苏维埃政权在革命之后对中国释出平等友好的讯息，再加上第一次大战结束后，参与巴黎和会争取主权的外交挫败，国人深受国际局势的刺激，不断向北洋政府呼吁，尽速向列强提出关税自主外交谈判的诉求。1920年2月初，财政总长李思浩提出，关税自主案交涉不易，此时可先争取裁厘加税。根据前清订立的《马凯条约》所载加税办法，先将洋货进口税一部分增至值百抽五，再加一倍半之数，抵补裁厘及各项税捐损失。由于上次依例修改海关进口税则的时候，因欧战而未及讨论，现欧战告终，货物价格已有变动，当时参与协约各国公使曾经允诺，在战争结束两年后再行修改，中国此时应把握时机，请各国先修正税则，以期公允。政府在进行协商之时，可由财政部会同税务处，核估海关按约加税后所得增加之确数，作为指拨各省弥补裁厘损失之用。各省指拨分配的数目，应依最近三年该区所收厘金平均数为准。^[28]

随后，外交部根据财政部的提案，先向各国驻北京使团领袖英国大使朱尔典(Sir John N.Jordan)探询加税的可能性。朱尔典回答，各国在上海召开商会的联合会时，曾经主张按约加征进口税，但各国同时也表示必须取得中国政府的保证，防止将来内地又再出现其他直接或间接向货物抽税的办法；而且明白表示，如果中国政府无法让各国有满意的裁厘成果，即不必奢望能有加税的可能性。朱尔典同时也提醒北洋政府，此时南北政局对立，“欲图抽税之统一，须先谋政治之统一”。北洋政府2月27日对各国驻华公使发出照会，裁厘加税仍应进行，不会因中国政局而有改变，中国内部政治虽有纷争，但对外问题向来一致，况裁厘加税系国家大计，深信南北各省必能一致办理。^[29]

1920年3月，财政部发表文告，内容是各省厘税情形征收复杂，政府虽然筹议改革，终因事关各省军政费用，在未获确实抵补之前，未便贸然从事。国人原冀望借参与欧战的契机，带来关税自主的希望，现已证实仍须回到先办裁厘的老路。财政部提出裁厘的进程，首先是指示税务处，核估海关在按照条约加税后所得的增加数目，再要求各省根据最近三年该区所收厘金及行货税捐平均数目，由财政部核计后，分配各省提拨弥补裁厘损失的数目。财政部完成上述提拨规划，随即召集各省财政厅及津、沪、粤各大商埠商会代表，讨论各省应提拨分配的数目，并且将决议通知各省长官办理，完成裁厘作业。同时，财政部也行文外交部，提到1919年修改海关进口税则时，外国使团虽未在正式议程中讨论此案，但当时曾经允诺可于战事告终两年之后再行修改，现在已到届期修约之时，应该事先筹备。财政部为了避免外交部以加税交涉必须先有裁厘成果，方能进行协商为词，坐视其独自承担艰难改革任务，在咨文中指出裁厘必须在加税问题出现端倪后，各省方能集议与举办裁厘事务。裁厘、加税二事牵连，财政及外交若不彼此支持，终将难以成事。^[30]

此次财政部的裁厘活动，中外各界均给予肯定的评论，国外的评论且认为颇有成功的希望。财政部令甫下，3月5日《申报》发表评论，肯定政府对裁厘加税的努力，但摆在眼前的问题是：此次财政部计划，在裁厘之后相应而来的加税收入，究竟够不够抵补裁厘损失?《申报》认为，若只依据《马凯条约》的加税办法，洋货进口税先如实征收5%的税率，再加一倍半之数，即总税额为12.5%，这笔收入还不足以抵裁厘亏损，仍须各国政府赞助，再作筹划弥补之法。接着，《申报》又在3月15日引述《大陆报》的评论，认为在未来实施层面上，中国不应自我设限于《马凯条约》的12.5%规范，而是应该力争关税自主权。^[31]

相对于中国的论述指出加税所得不敷裁厘损失的论调，国外媒体如《密勒氏评论报》则认为并不如国人所言严重，其实不难解决。财政部的计划要点是，先调查各省所收厘金数目，以便决定中央由增收关税中拨款补偿之数，此举一旦实行，各省既不减少收入，中央收入可较从前为多，双方皆可满意。《密勒氏评论报》为证实其说为是，引述调查资料，指出各省厘金调查数目为3，925万余元，再加上与厘金性质相仿的各种通过税，如“铁路货税”“土产税”和“常关税”，总数约为5，646万余元。至于相对的各项抵补损失收入资料方面，估计海关每年平均进口税和出口税的收入，举办裁厘加税之后，约可获得5，100万两，已经相当接近裁厘的捐失额度。如果政府能再修正海关进口税则，又可再增收700万两，折合为1，000万元，更足以补偿有余。^[32]

此次财政部推动透过统计全国厘金收入，由各省分摊经费的裁厘计划，最终仍因军阀混战而不了了之。然而，此次裁厘行动所做的调查工作，却为日后进行裁厘相关事宜，提供了翔实的参考资料。不论是在1925年召开的关税特别会议，或是国民政府北伐完成之后实施统税或营业税的革新，均从这次的调查资料中撷取制定政策的素材。根据此次各地调查的结果，把国人对于“遍地厘卡”的笼统概念，化为全国各省有735处的正式厘金征收局的具体数字，让当时及后来主持裁厘者有案可稽。当然，这个数目并不包括分局及性质相类的稽征局在内，至于“山岭水崖几全为卡员持筹之地”，则成为加强论述的形容词。^[33]同时，这次动员各省军政人员参与裁厘行动，除了调查当地的厘金现况之外，几乎无一例外的是，他们均会提出相应的配套改革措施，补充财政部当初极为单纯而显得不尽周延的构想。

简单地说，财政部的计划冀望于未来的加税收入，地方则认为其为画饼，完全不切实际，理应当回归到如何改革厘金制度，以符合国家与地方的财政需求。由地方观点所提出的改革方案，大致可分为三项：第一项是“寓征于运”，此法是裁减厘卡后，按照货物运费抽收若干作为抵补。此案在1913年由国务会议通过，拟在国有铁路试办，再推及国内各路及各运输业，所拟税率为火车客票及运费的2%至15%，后考虑到中国交通事业尚未十分发达，恐收效不佳而暂告中止。此案虽未全面实施，1914年曾在江苏省东南部沪宁路试办，所运货物只须纳产销税二分，其他各站均不征收，成效颇佳。财政部认为，依此例办理，货物自汉口由京汉铁路运至北京，横越三省，其间厘卡数以百计，只须纳税三分半，民间自当乐从，故裁厘若自铁道运输上着手，最为简便。第二项是“根据条约裁厘后，以增加关税补偿所失”，中外政府对于裁厘加税问题，为应先裁厘或先加税而争论不休。外国主张非待厘金废除则税不能加，中国政府则谓非先有抵补之税不能裁厘。论者即指，若裁厘加税得以同时并举，政府即可在交涉时要求各国履行加税事项，新税率应于两个月后发生效力，厘金问题即可获解决。第三项是“抽收出产税或销场税，或产销税，以代厘金”。以上改革办法，第一项寓征于运，收运输税者，因中国路政不发达，抽收运税颇多窒碍，只可作为特定地区的权宜之计。第二及第三项办法可以相互补充，在废除厘金后以销场税取而代之，此法可以在财政较受中央直接管辖的各省试行，俟有成效，再推行其他各省。如此一来，裁厘后的损失，即使不能由所加关税中完全取偿，则再以销场税收入作为补充，即足以抵偿。^[34]

财政部及各省地方的议案，经过1921年年底召开的华盛顿会议，中国代表顾维钧提出关税自主案失利的淬试，证明全不可行。因为就中国立场看来是“无碍税权”的产销税，外国的理解则是此税已是关税之外的重复征课。1922年间，财政部再度向列强提出裁厘加税案。《申报》指出，各国对于加税的认知是，裁厘之后的加税所得，并不是提供中国政府可以自行运用的财政收入，而是应予指定使用范围的基金，如以此税款作为整理外债、中央必要政费，以及兴办教育公益事业的经费。以上各端，在在显示对外进行交涉的复杂与棘手程度。^[35]

除了外交的困难之外，财政部发现在裁厘之后，中央政府所得相对有限，于是对于裁厘大业的热情顿时大减，暂缓推动步伐。反倒是地方政府认为，如果实施局部裁厘，即可换取当地外国商家承诺，在其省境内提高税额的给付，故在利益驱使之下，出现各省自行裁厘之举。1924年中，财政部为了地方时有自行裁厘的举动，上签呈给大总统曹锟，要求地方政府约束下属。这份签呈历述，近年来时闻各地财政厅与公共团体，或以提倡商业为请，或以维持公益为词，动请豁免税厘，而各官厅有时径行核准，有时与外商订立合同，自定豁免税厘条款，长此以往，有导致税务分歧的流弊。曹锟赞同财政部所持的统核财政立场，颁布总统令，宣示各项税课关系到国家正供收支，依法应由财政部专事钩稽，以统一事权，故嗣后各机关凡是关于免税免厘事项，均须由财政部斟酌情形，提交国务会议核定。这项总统令的讯息，适足以反映出裁厘案进行至此，中央政府已经无力主导的事实。^[36]

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