民国初年裁厘加税案的筹议及西洋税制的发展

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：民国虽已成立，尚未取得各国承认，条约能否修改，实无把握，只能作为未来增加收入的参考。财政部为筹划进行裁厘加税事务，设置“改良关税委员会”。这个委员会赞同前一年召开的工商会议的结论，认为若欲裁厘，必须先妥善筹划抵补，并以本国货物的出厂税与销场税为宜。[16]1914年初，财政部向国务院提出裁厘加税的咨文。

清末的裁厘加税之议，在民国成立后屡受关注，其原始动机在于利用调整税制的契机，达到增加税收目的，之后的发展则受到民族主义的激励，逐步成为争取关税自主的活动。

辛亥革命不久，南京临时政府的工商部在宋教仁的主持之下，召开工商会议，各地代表纷纷发言提出运用裁厘加税为手段，以改善国内的工商环境。会议之中检讨清代无法实行加税免厘的因素，主要是中国的海关岁入必须抵偿庚子赔款及外债，地方各省均仰赖厘金为行政费用命脉，遍地厘局税吏均因攸关自身利益而全力抗争。当然，最重要的关键，仍然在于如何弥补裁厘之后随即出现的岁入损失。

根据清末的统计数字，厘金岁入约为4，300万两，占全国岁入额的七分之一，大多由各省自收自用。若遽然裁撤，却无相当收入可资支应，地方政府骤失巨款，势必以行政困难为由而群起反对。再者，厘金亦为抵偿对外赔款的保证之一，列国为保债权，亦势必要求抵偿款项。至于如何取得足以与厘金相当的抵偿款项，与列强进行增加海关税率的交涉当然是最直接的方法。据估计，在保留子口税制的状况之下，只要将进口税项每个项目均增加千分之一的税率，每年即可增加4，000万两的收入，几乎与厘金的4，300万之数相埒。由于对外交涉加税问题，事实上并不容易办到，于是又有代替方案提出，即设法调整海关征税手续。依照协议关税税率，中国海关可对洋货课征5%的关税，不过，长期以来，并非所有货物均以最高税率来开征，若能调整海关税则，提高税率，估计关税岁入可增加一倍，即使不必加税亦已不啻加税。

参与会议的代表认为，增加关税与调整海关税则二事均须与外国进行交涉。民国虽已成立，尚未取得各国承认，条约能否修改，实无把握，只能作为未来增加收入的参考。除了在岁入大宗的关税项下设法之外，亦应规划国内税制，开拓税源。其中要者，如素有“最为均匀贫富之极良税法”美誉的所得税，以及对工商业者课征营业税，二者之中又以营业税最有希望。营业税须以营业额为标准，中国对工商业者的调查虽然极不精确，此时可以暂用人口比例来估计营业额，以全国人口4亿人计算，假定每人日用所需与国内工商界营业额有关系者平均为20两，则国内工商界营业额应不少于80亿两，税率订为千分之五，每年可得4，000万元，也与抵补厘金之数相差无几。^[13]

对于工商会议提出的国内开办所得税或营业税的建议，财政部在1913年间征询各省财政厅的看法。地方政府的反应是，在民力困乏的情境下，所得税并无课税空间，应以开办商业税性质的营业税为宜。地方也认为工商会议所提依营业额为开征标准并不实际，因为官府绝对没有充足人力来进行调查工作，不如采取传统商税中的登记营业执照的办法较为实际。综合来自地方的意见，无论将来是否能实行加税，向为收入大宗的厘金一旦裁废，若不预筹抵补，必定骤失巨额财源。如果能够举办普通商业税，视营业额大小，定为上、中、下三等九则，注册给照，按期纳税，规定不纳税者不准开设。以全国1，700余县，每县以500户，每户每年分摊税额以24元计算，所得即超过2，000万元，若调查精确，更不止此数。商人只要在领照后，每年缴交固定税额，即可免除局卡盘查留难，必定欣然接受。征收标准可以根据货物出入与资本多寡，依照比例课税，手工业得免其税，趸集大宗货物者得酌增，烟酒牙当原有牌照税者另订办法。如此一来，即使在短期之内无法进行修改关税税则交涉，即可达到“商人担负可轻、货物价值可平、人民生计可裕、国家岁入可增”的四大目标。^[14]此一建议得到财政部的认可，积极规划预订于1914年付诸实施。

财政部为筹划进行裁厘加税事务，设置“改良关税委员会”。这个委员会赞同前一年召开的工商会议的结论，认为若欲裁厘，必须先妥善筹划抵补，并以本国货物的出厂税与销场税为宜。这两个税目是否能够抵免厘金的收入，必须事先切实调查，否则流于空言而终难实行。清末各省征收厘金的数额及征收方法均不同，为做好调查工作，财政部行文各省政府，要求查报境内厘金的种类、项目、局卡、定章；同时，工商部也行文各省政府，要求调查省内出产物品种类和出产价值，列表详报。透过财政及经济的双重考察，比较裁厘前后的盈亏状况，再来考虑如何改良税政。

政府除了设法取得国内可资抵补的税源项目外，还要继续加强进行与列强交涉加税的努力。改良关税委员会指出，自辛丑议和以来，海关在进口洋货及出口土货的程序，实行子口单三联单办法。实施之后，洋货进口纳一正税，运入内地再纳半税，总计纳税7.5%，土货出洋也比照纳税7.5%的方案办理，之后豁免一切厘捐。如此一来，列强取得免厘的实质好处，对于原先在1902年《马凯条约》所规划的裁厘加税，自后即绝口不提，采取延宕政策，清政府对此一转变亦莫可奈何。在辛亥革命政权转移之后，趁着世界各国已经承认民国政府的契机，建议应该由外交部立即向各国驻京各使重行提议修约事宜。^[15]

对于中国官民讨论修改关税条约，以其所增收入作为裁厘基础，列国对于条约的认知是，如果中国政府能够全行废止厘金，可得其同意增加税率，最大限度为12.5%。换言之，中国政府必须先勉力废厘，才能提议修约。^[16]

1914年初，财政部向国务院提出裁厘加税的咨文。主张“欲获加税之利，必以裁厘为先决问题”，政府在政权初立之时，若能率先裁厘，在政治上将产生五大利益：

一、现因经济不安，银根奇紧，百货停销，若能尽裁厘卡，蠲免国货出口之厘金，俾减轻成本，奖励输出，可借以吸收外资，疏通国内金融。

二、厘卡既裁，则洋货营销内地无留难之苦，依条约规定，吾国即可对进口洋货征收在现行值百抽五正税外，再加抽百分之七点五，总计为值百抽十二五(12.5%)，并以海关进口增加的税收抵补厘金的损失，绰有余裕，减轻本国商民长久以来的沉重负担。

三、厘金具有通过税性质，足以遏抑国内产业发达，我国厘卡重征土货，阻其销路，实为恶税之尤，今毅然废止，则全国生产事业可期发达。

四、吾国租税向无系统，时见缘物起例，遇事加征，税目繁多，税负愈失公平之旨，厘金即为其中着例。若能于此时废除通过税恶税，推行良税，可使完备的租税系统就此成立。

五、吾国内地因层层设卡，处处抽厘，造成交通不便，市场萧条，若能裁撤厘卡，则各地货物自由运输，僻陋商场亦可变更为繁盛之域。^[17]

国务院决议采纳财政部的提案，下令各省试办开征土货出厂税及销场税，作为未来进行裁厘的准备。

中央政府下令开办出厂税及销场税之后，率先实施改革者为江苏省的苏属部分地区。江苏省在清末征收厘金的情形是，以沪宁铁路为主轴，将全路划分为9区，每区征收1.5%货价的税率，货品若经过全路须纳13.5%的厘金额。实施改革之后，废除九区制度，税率减低为值百抽二，一分抽于产地，一分抽于销地。由其他省份入境的货物，规定其第一道税纳于首卡，第二道税纳于目的地；若目的地在外省，则第二道纳于出省时的末卡；至若货物之产销两地皆不在苏省，则向进省及出省时的两个厘卡纳税，共计二道。不过，这项新法并不适用于宁属地区。^[18]

江苏省试办取代厘金的出厂税及销场税，具有相当浓厚的政治及外交宣传意义，目的在彰显中国政府不仅具有决心，也有具体办法来执行裁撤厘金的困难任务。但是，两税收入合计税收额不到原厘金收入额的六分之一，让江苏省政府不得不向中央政府反映，省务已陷于停顿，希望能够恢复厘金旧制。中央政府批驳江苏省政府的要求，理由是厘金短绌的原因很多，最主要者是过去为货物遇卡抽厘，现在仅征产销税一道，厘课减为八成。如果为了增加收入，又将苏属产销税恢复厘金制度，不但失信于商民，更让外人借为口实，愈发不能收到加税之数。^[19]从中央政府顾虑外人得到不允加税的口实这一点看来，可以说，民初江苏省的裁厘工作是裁给外国人看的。中央政府希望地方勉为其难暂时应付，等到列强面对中国确有业已实行裁厘的事实，必须履行其增加关税的承诺，政府即可由关税获取大量财政挹注，再用以补充地方财源。裁厘加税一举成功，也就能够为改朝换代后的新中国奠定良好的财政基础。

中央政府的裁厘加税打算，由于内政动荡，迟迟不见列强给予正面的响应。地方政府无法忍耐长期的税源短缺困境，纷纷回复厘金旧制。不过，各地政府在重行厘金体制时均稍作调整，借以宣示改革前清厘金制度弊端。例如，江苏省在抽收厘金时，仍然维持其在捐票上加盖“产地”“销场”等字样的作法，名义上只收两次，但实际上货物通过各地厘卡时则频见征收。^[20]又如，福建省亦在此次的改革风潮中裁撤厘金，改为商捐，随即于1914年3月重新恢复厘金制度，但规定复活之后的厘金必须加以三项革新措施，包括：

一，重新厘定百货价值，理由是现行厘金课税标准，仍然沿袭前清咸同旧制，数十年前物价低贱，应依据商情，调查货物价格后重新厘订，税收方能畅旺。

二，采用商包办法，商人承办后饬缴保证金及遵办书，如征收不足，即以其保证金抵补。

三，简化征收手续，节省征收经费。^[21]

嗣后，各省纷纷取法此次福建省的厘金规划，成为民国厘金制度的通则。

中央政府希望地方政府配合裁厘，达到向外国要求谈判加税的企图，在未获国际响应及地方配合之下，仍旧回到原点。同时，民间商会团体也纷纷上书，要求政府应勠力对外交涉，而不只是对内要求。地方上的意见主张，政府应以向列强交涉为正途，致力于修改海关进口税与减轻土货出口税，若一味对国内征收赋税作为裁厘抵补，只会加重国内工商界的负担。财政部认为民间的诉求过于一厢情愿，全未考虑到免厘加税关系国际交涉，在相关国家未能赞同的现实条件之下，不能增加关税，即不能减免厘金，事势相因，无法片面解决。^[22]究竟是应该先进行国内裁厘活动，或者是先进行国际加税交涉，官民各有立场，双方也都明白这是一个互为因果的两难命题。1915年8月间，中华国货维持会在其致财政总长的呈文中说：“以条约言，裁厘为加税之前提；以收入言，加税实裁厘之张本”，适切指出两者的关系。^[23]

就官方立场而言，先在国内办裁厘，增强对外交涉的谈判筹码，日后在进行外交协商时，可以据理力争应有的权益。官方与民间的立场歧异，最后是在袁大总统的裁示之下，决定先在国内推动裁厘改革，之后再进行外交谈判加税的先后次序。袁世凯赞同官方意见，于1915年12月16日下令各省考察厘金现况，依次裁厘。袁世凯在令文提到《前清抽收厘金本非良税，原议海关加税之后即实行裁厘，惟因各国商议加税尚难一致，不得不暂仍旧制，俾济急需。》明言国际交涉有现实困难，故裁示先办裁厘后办加税的进程。^[24]

为执行既定政策，财政部随即在1916年2月通令各省财政厅，将各类厘金改办统捐，具体办法是在一省之内的货物，只要在一处抽捐和查验之后，即可畅行无阻。然而，各省政府不愿遵行财政部的饬令，如江苏、安徽、贵州、奉天、山东、黑龙江等省均先后回复，要求暂缓议办，加上不久后中国政局进入袁氏帝制与反帝制军事活动的非常状态，裁厘改革随之无形停顿。^[25]

民国初年裁厘加税案的筹议及西洋税制的发展

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