西方税制在中国政局变迁中的财政规划

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：民国初建时期的财政规划情况及税政改革历程，与政局的稳定与否密切相关。政局动荡之中，仍然有一些政府官员试图为新的政权规划可资长治的财政体系，周学熙及熊希龄即是其中要角。熊希龄及周学熙二人在袁世凯主政期间，轮流担任财政总长，负责规划财政，然而，在袁的强势统治之下，财政总长能够发挥的空间，事实上受到极大限制。

民国初建时期的财政规划情况及税政改革历程，与政局的稳定与否密切相关。从1912年清廷易鼎至1928年东北易帜，只有袁世凯掌政时政局相对安定，财政部根据“划税设厅”政策的指导，在各省设置国税厅，统一财政权，企图将清代由地方解款的模式，逐渐改变成为中央直接征税的近代财政体系。^[1]同时，袁世凯时期主持财政者如熊希龄及周学熙二人，亟思透过整理税制，走出财政的新格局。在1913年出炉的《国家税与地方税法》草案中，以中央集权为骨干，虽被时人曾以其有碍地方自治发达而表达反对的意见，而且该项草案也因袁世凯解散国会而未获通过，但1913年的预算编制业已以此为准则。^[2]袁氏帝制活动失败身亡，民国进入军阀各立山头的北洋政府时期，政权纷扰不安，影响所及，作为国家施政基础的财政体系，由于决策者的快速更迭，始终无法形成一套可资依循的制度，整理税制的主张成为空想。

政局动荡之中，仍然有一些政府官员试图为新的政权规划可资长治的财政体系，周学熙及熊希龄即是其中要角。熊希龄及周学熙二人在袁世凯主政期间，轮流担任财政总长，负责规划财政，然而，在袁的强势统治之下，财政总长能够发挥的空间，事实上受到极大限制。1912年9月，周学熙出席临时参议院报告整理财政方针，被视为是政权转移之后首度的政策宣示，但周在次年5月间，即因大借款案而辞职，政策未及付诸实施。1913年9月11日，熊希龄组阁并兼任财政总长，任内勤于议事，发布各项政策、方针与条例，亦因无法落实，遭时人讥称为“条例内阁”。^[3]不过，从民国初年提出的理财言论，仍然则呈现出对于清代旧制的检讨，以及对新政权的期许，在某种程度上，可以说是代表了部分政府菁英对于国家财政的理想，而这些理想，日后在国民政府主政之后亦被多所取用。为阐明近代中国主政者在财政理念上的延续及变化，在此仍有叙述的必要。

1912年初，周学熙以财政首长身分出席临时参议院，并提出施政报告。他主张划分国家与地方税源，国家税的标准是“税源普及于全国，或有国际之关系，而性质确实可靠，能得巨额之收入者”；相对而言，地方税则是“税源多囿于一定之区域，不含有国际之关系，其性质虽亦确实，而收入额比较的稍少者”^[4]。参议院会议召开期间，各地议员竞相提出议案，交付讨论及议决后，提出法案，形成政府的施政目标。政权更迭之后，秉持清末社会革命理想者颇不乏人，部分具有革命色彩的地方军政大员，为了表达其对利益攸关的财源问题的关心，也纷纷向国务院递送咨函。一时之间，代表不同立场的言论众相纷陈，会后国务院汇整这些具有革新气象的建言，编集为《各方条陈整理财政吏政等意见书》，以提供研拟政策时的参考之用。

这些记录大多集中于如何改良税制和筹集税收的实务层次，即一方面开创直接税，一方面设法裁厘加税，为其主要讨论焦点。主事部会及一般国人均深切了解，裁厘加税必须国际交涉，外交折冲旷日废时，不一定能够为财政困窘迫在眉睫的中国带来立即加税的挹注，故务实的做法还是要借调整国内的税政项目，以达到增加岁入的目标。

以吉林都督陈昭常提出的意见书，说明国人在民国初建时期所能设想的各种国内新税目。选取此份意见书的原因，在于他的意见是众多陈议之中铺陈得最清楚，所提方案也是看来最具有可行性者。陈昭常指出，民国草创，库储如洗，国家建设千头万绪，为尽速取得巨款以应新政，许多军政要员承袭前清经验而有举借外债的主张，但借债可暂不可常，根本之计仍须整理财政。接着，他反驳一般人认为中国已经民穷财尽，纵然整理财政亦无济于事的论调，理由是中国人民固然普遍贫困，却仍有部分的富人拥有雄厚纳税实力而未被课征，若能采用使富者负担重而贫者负担轻的税收政策，不但可使国库增加巨额收入，同时可达到调和贫富悬殊的作用，如此方符合共和体制之下，全国人民享受同等权利，亦承担公平义务的时代精神。

陈昭常根据西方税制先例，列举了九种可能的新税目，包括：戒奢税(如宴筵税、马车税、珠玉器皿税)、去毒税(如酒税、烟税、吗啡税)、警惰税(如俱乐部税)、玩物税(如骨牌税、球台击税)、征富税(如财产税、资本利息税、遗产税)、意外利益税(如德国和英国的地价差增税)、独占产业税(对经营铁路、矿山、森林、电报、电话、电灯、电车、自来水者课征)、经持人道税(对使用婢仆者课征)、恩及禽兽税(如畜犬税、养莺税)。他主张在这些税目实施累进税率，使大部分租税归于巨富者负担以调剂盈虚。上述新税目，无一不是针对富有赀财者而设，特别是直接定名为“征富税”者，其税目意蕴时提出显示，此税是直接对于坐拥丰厚财产资本而具有纳税实力者进行征课。陈氏强调，这些对富者征税的内容与一般间接税不同，在世界各国早已实施，符合世界税政潮流，适用国家理财之需。^[5]当然，从事后的结果看来，陈昭常的建议并未获用性，民初政府以借外债为财政支柱，整理国内税务亦成为空言。

从1912年底至1913年11月间，中国经历了国会选举、宋教仁被刺案、大借款案、二次革命、袁世凯当选总统、国会制定宪法、袁世凯解散国民党，以及国会最终因不足法定人数而无形消散等重大政治事件。在这一年间，财政及税务亦因政局动荡而难有作为，这可以从1913年10月份的工作报告之中略知梗概。财政部的这份报告分为两大部分：一是裁厘加税问题的工作进度，一是订定国家新税制。在裁厘加税部分，外交部根据财政部税务司提出的意见，把裁厘加税与修改税则(要求实施值百抽五的税率)，划分成为独立进行的两件事，提议先修改税则，后再进行裁厘加税交涉。国外舆论对于裁厘加税问题并没有太大的反对声浪，但此事须经过外交协商，进行相当迟滞。在订定国家税制部分，财政部将国务院交办的十余种新税目起草税法，送交国会，建议选择“无弊而易办”者先行筹办，待国会议决之后即可推行，其中要目如通行税、营业税和宅用地税。^[6]两大理财要政，依然停留于纸上作业阶段，尚未能有具体成效可言。

1915年周学熙再度担任财政总长，主持制订《整理财政总计划书》，厘订财政制度，学界公认，嗣后国民政府进行的税政体制改革理念均源于此。^[7]然而，此时袁世凯的帝制活动汇聚了世界的目光，国内军政人员相继卷进赞成帝制或捍卫共和的政治斗争，国家施政的相关议题，在帝制风暴之下相形失色。至1916年4月，周学熙以辞职表示反对帝制，宏大的整理财政计划延宕了12年之后，才由南京国民政府逐步付诸实施。因此，要说明贯穿整个民国时期的税政改革理念，势必要从周学熙的整理财政计划开始。

西方税制在中国政局变迁中的财政规划

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