直接税在战时财政的作用与限制

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：[20]直接税收入偏低的情况，从国府在抗战前夕推动直接税改革以来，经历了抗战时期，甚至延伸到抗战结束的复员阶段。直接税在财政上的作用深受条件的限制，未能有出色的表现；然而，战时大量出现围绕此税而发的言论，证明了它除了拥有实质收入之外，也具有财政学上的可能作用，故能受到国人的重视与讨论，进而奠定在近代中国税政史上的地位。

作为战时国会的国民参政会，在抗战初期曾经批评国府规划财政支出时，缺乏通盘计划。各部院会竞争支出预算，不断追加预算，虽然部分支出项目是出于抗战的特殊需要，但就财政学理而论则颇不健全，只能评以“头痛医头，脚痛医脚”。^[11]抗战期间，由于陆续取得英美各国的贷款，财政吃紧现象稍得纾缓，然而，租税占岁入的比重却不断减低，1940年至1941年间更下降到10%以下。国府意识到此种不正常的情况，必须设法增加税收，着手改善。1940年初，国府规划在年度内增加一倍的税收额度。^[12]增税之道，除了开征战时消费税外，就是增加各项直接税的项目，或是调整税率。具体的作法，包括提高一成印花税税率，扩充所得税的施行范围(除原有的过去的第一种营利事业所得、第二种俸给报酬所得、第三种证券存款所得之外，增加财产租借所得税及财产移转所得税二项)，以及提高战时利得税的税率。1943年间，国府希望这些改良能够一举增加数倍收入。^[13]

战时陆续开办的各项直接税制度，对于短绌的财政究竟能够提供多大的挹注?一份出于1938年底的评论，就所得税、遗产税及过分利得税三项加以评估，认为并不能寄予太高的期望。所得税税源来自于国民生产所得者甚微，在工商业受到战事摧折之际，提高税率不为事实所许，必须设法扩充纳税单位才能增加收入，故所得税在短期内无法取代间接税在财政上的地位。此时遗产税尚未开征，此税被视为是一种“税收根本难以确定”的税种，不但无法成为战时财政的主要税目，在平时财政也未必具有重要性。至于在第一次世界大战期间，英美各国财政上占重要地位的过分利得税，政府抱予相当大的期望，但以实际环境与大后方工商业经济发展的落后程度，亦不能奢望此税能够有类似国外先例一样的出色表现。总之，所得税、遗产税及过分利得税，在短时间内陆续开办，税制虽呈现朝向直接税发展的趋势，然而税收恐怕不会有太大的贡献。^[14]

从抗战时期直接税历年的收入统计数字(参见附录一)看来，上述预测被证实是正确的。平均算来，直接税在抗战时期对于筹措财源的比重，只占2.42%，即使是负担最大的1943年，也只不过是6.54%，这个数目对于需款孔急的政府而言，根本是杯水车薪，无足轻重。

1943年，负责兴办新税的直接税署，为了强调直接税对战时财政的作用，对外宣传直接税收入占战时税收的比重逐年增加，从1938年仅为5.2%，1939年为6.6%，1940年遽增为28.4%，1941年为24.8%，1942年为39.4%，1943年更高达51.3%。上述数据，是把田赋扣除之后的数字，实有夸大之嫌。同时，直接税署宣称，在1938年国府发行第一次国防公债时，所得税即承担部分的担保责任；至1943年，直接税的预算占国税收入总额的四分之一，稍补沿海口岸锐减的关税损失。因此，国府的直接税改革，的确已经达到利用合理税制，在战时加重税率，控制普遍税源的目标。^[15]

在外在宣传自信十足文字的另外一面，从直接税署的一份内部开会记录看来，他们自己也很清楚直接税的重要性其实相当微弱。高秉坊在1940年对部属提及，“中央编审预算的时候，还有人给我们核减岁入数字。这一方面表示一般人对于本税怕收不到那么多，另一方面表示，对于改革税制的热心，还不十分重”^[16]。由此观之，国民政府对利用直接税开拓财源实不具信心。

至抗战后期，日益加剧的财政压力，让国府不得不尝试增加直接税的比重。1941年，最高国防会议通过提高直接税各项税目的预算额度，所得税增加5，000万，遗产税增加1，000万，营业税从2亿增加至4亿元。^[17]此后，直接税逐年增加，至1944年时，直接税已占国税收入第二位，仅次于田赋。^[18]这样的成果，让高秉坊在此年的业务会议报告上一扫1940年的阴霾，赞扬“直接税虽然是新税，但是创办不及三年光景，即能担负得了募债的基金”，并且由于“历年超收，今日已能担负战费，分任全国战时总支出的十分之一”^[19]。对于上述官方宣传，民间并不以为然，认为直接税的收入在抗战期间虽然屡有增加，如1941年的收入比1936年时增加27倍，但税收总额仅占岁入的5.8%，可见得战时租税仍以间接税为主要税源，而进步的直接税反而微不足道。^[20]

直接税收入偏低的情况，从国府在抗战前夕推动直接税改革以来，经历了抗战时期，甚至延伸到抗战结束的复员阶段。其间虽然因为加入印花税和营业税等征课工商业者的税目，让税收成绩颇见成长，然而国民政府主政期间，直接税的收入一直偏低，却是不争的事实(参见附录二：国民政府时期所得税、利得税、遗产税、印花税和营业税五大税目的开征成绩统计)。直接税的税收额占税源比重一直无法超越间接税，而且时见实际税收的数目远不及预算的数字，在在让此项税制改革，仍然停留在大声疾呼的宣传口号阶段。

尽管直接税收入额度极低，曾任国府财政顾问的杨格(Arthur N.Young)，在抗战结束之后不久，仍然肯定此税具有一定的贡献。理由是即使在繁荣时期，任何政府想要开辟新的税源，都是相当困难之事，中国政府在战时领土缩小及生产力降低的情况下，却仍能设法使税收逐渐增加，实属不易。^[21]杨格的说法，指出评定税政得失时，必须以环境限制作为必要的衡量标准。直接税在财政上的作用深受条件的限制，未能有出色的表现；然而，战时大量出现围绕此税而发的言论，证明了它除了拥有实质收入之外，也具有财政学上的可能作用，故能受到国人的重视与讨论，进而奠定在近代中国税政史上的地位。

直接税在战时财政的作用与限制

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