人口长期均衡与计划生育利益导向政策

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：在此前提下，为了实现区域人口的均衡发展，利益导向政策就应综合考虑政治、经济、社会、环境、资源等多重因素，将人口发展放在国家整体和谐发展的大背景下予以考虑。由此说明，从区域人口均衡的视角出发，在大人口政策的框架下，计划生育利益导向政策有必要跳出原有的以利益为基础的条条框框，充分考虑计划生育利益导向政策的引导功能、公共政策含义。

从区域人口均衡视角来探讨计划生育利益导向政策，则利益导向政策就需要完全脱离原有的政策体系框架。正如前文所述，基于人口长期均衡发展视角的计划生育利益导向政策不能局限于以补偿机制为主的单纯“利益”政策，而更应该强调以引导机制为主的宏观“导向”政策。在此前提下，为了实现区域人口的均衡发展，利益导向政策就应综合考虑政治、经济、社会、环境、资源等多重因素，将人口发展放在国家整体和谐发展的大背景下予以考虑。因此，计划生育利益导向政策应考虑从如下几个方面对实现区域人口均衡进行引导。

(一)落实主体功能分区，促进人口与资源环境协调发展

合理有序推进区域人口均衡发展，需要根据主体功能区的要求，综合考虑不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，逐步形成人口、经济、资源环境协调的国土空间开发格局(刘正桥，王良健，2013)。

主体功能分区划分区域层次分明，无形中把我国各区域发展规模、区域定位和区域布局联系了起来。对于人口聚集和流动较多的长三角、珠三角和环渤海等区域，应从优化开发的战略去对待，这些区域应该适当的调整产业结构，转移对环境危害大、资源消耗严重的产业，把这些产业转移到重点开发区域，这样既可以缓解人口流入到密集区域(优化开发区域)的人口压力，也可以缓解经济发达区域人口不断扩大，经济发展不济的区域人口不断萎缩的困境，最后可以解决我国区域空间布局和人口分布不合理的现象。

重点开发区域承接了资源密集型、资金密集型和人口密集型企业，缓解了优化开发区带动经济增长的压力。利用优化开发区域的资金、技术，合理开发本区域的资源，吸引劳动力的不断流入，合理扩大空间开发规模、集约利用。限制开发区和禁止开发区主要是针对农业产粮地区和生态环境脆弱地区，为了保障粮食与生态安全，对这些区域必须进行适当的限制，甚至禁止。严格控制建设用地，实施大规模农业生产，以中小城市为主，分散农业人口。

(二)以国家人口发展功能分区为基本依据，通过利益导向政策引导人口在区域范围内的宏观流动

人口发展功能分区是建立指标体系定量评价并指导人口合理布局的重要人口规划举措，同时也是满足主体功能区要求，促进人口与经济、人口与社会、人口与资源环境协调发展的宏观人口政策。刘传江教授认为，人口发展功能分区工作的开展标志着大人口政策的基本形成，但其细化和实施却有赖于配套的公共政策的支持(刘传江，2008)。我们认为，这里的配套公共政策，是计划生育利益导向政策的进一步完善。

从国家的主体功能区划来看，大多数西部地区均属于限制开发区，这些地区由于资源环境容量的限制，其主体功能是保护生态环境，与此对应的人口分布就自然成为人口的疏散区或限制区，以甘肃省为例，相对于全国综合资源承载力，初步估计超载人口就达到850万人，这就意味着必须有大规模的人口外迁(郭志仪，2008)。

由此说明，从区域人口均衡的视角出发，在大人口政策的框架下，计划生育利益导向政策有必要跳出原有的以利益为基础的条条框框，充分考虑计划生育利益导向政策的引导功能、公共政策含义。我们认为，在国家人口发展功能分区这一基本规划方案的指导下，应形成配套的利益导向政策体系，促进人口在区际的宏观流动。这方面的具体政策涉及进一步放宽人口落户政策、严格生态脆弱区开发政策、加强生态脆弱区人口的生态补偿政策等。

(三)利导政策应加强对生态脆弱区人口的生态维护补偿

利益导向政策应着力健全转移支付制度，实现财政资金对生态脆弱区人口的生态维护补偿。要健全政府间的转移支付制度，重点在于简化转移支付形式，优化资金配置结构，加强对生态脆弱地区资金的监督管理，促进生态脆弱区政府财力的提升。

其一，简化转移支付形式，增强一般转移支付的均等化作用。考虑到税收返还是为了保障地方政府的既得利益，不利于区域财力的均等化，改革的最终目的就是改变其逆向均等化作用，强化一般转移支付的均衡作用。可通过以下两种方式进行改革:一种是“一步到位式”改革，即直接取缔税收返还体制，同时扩大均衡性转移支付——一般转移支付。这种改革能够较快地改变生态脆弱区政府普遍财力不足的格局，但是改革动作迅速力度较大，而且直接影响到地方政府的既得利益，变革过程会遇到较大政治阻力。另一种是“渐进式改革”，即逐步减少税收返还，同时增加一般性转移支付。这种改革方式就弥补了“一步到位式”改革的不足，改革力度较缓，对政府既得利益冲击较小，变革过程相对顺利些。因此，我们可考虑渐进式改革，并在3—5年对税收返还予以取消，以促进不同区域之间财力的均等化。此外，也可考虑取消体制补助，将其所占比例纳入一般转移支付中，因为体制补助是为了弥补财政包干体制的漏洞而设立，与现行的分税制不相适应，应逐步取消以简化转移支付形式，增强一般转移支付的均衡作用，这一变革有利于区域间财力的均等化。

其二，规范并整合现行专项转移支付制度，加强生态脆弱地区资金监督管理。现行专项转移支付资金比重大，但是作用小，主要在于专项转移支付资金结构配置不合理，使用范围宽泛不明确，而且由于缺乏相关部门的监督管理，资金下划过程存在“截留”现象，而且基层政府滥用资金，导致专项资金利用率低，均等化作用不显著。因此，在有限的国家财力范围内，规范并整合现行专项转移支付，对生态脆弱地区转移支付资金加强监督管理，对于提高资金利用率，促进区域间财力均等化极为重要。

【注释】

[1]http://news.qq.com/a/20130310/000364.htm?pgv_ref＝aio2012＆ptlang＝2052，新华网，2013-03-10 08:07.

[2]http://news.yongyao.net/newslist/201303/RV102386.shtml，扬子晚报，责任编辑:cq高川.2013-3-11 9:44:41.

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