城乡社会保障制度的发展历程及计划生育利益导向政策研究

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：1986年民政部召开全国农村基层社会保障工作座谈会，初步确定了我国农村社会保障工作的重点，并决定在我国农村地区因地制宜开展农村社会保障工作。1998年8月，民政部、劳动和社会保障部联合发布了《关于机构改革期间切实做好农村社会养老保险工作的紧急通知》，要求各相关部门明确责任，协同配合。山西、山东、浙江、河北、湖南、河南、广东等省被列入了开展农村社会保障建设试点的首批名单。

(一)社会养老保险发展

社会养老保险发展主要对农村社会养老保险发展和城镇企业养老发展历程进行梳理:

1.农村社会养老保险发展

改革开放以后，农村社会养老保险在家庭承包责任的推动下，传统的养老模式受到了影响和变革，从1986年我国才开始对农村社会养老保险发展进行探索。大致经历了两个阶段:

第一，农村社会养老保险的探索(1986—2002年)

为全面促进经济社会的发展，我国“七五计划”明确提出了我国要建立社会保障制度的雏形。1986年民政部召开全国农村基层社会保障工作座谈会，初步确定了我国农村社会保障工作的重点，并决定在我国农村地区因地制宜开展农村社会保障工作。整个20世纪80年代，政府在建立农村社会养老保险制度方面做了大量的探索性工作，但都局限于部分地区，直到进入90年代以后，才开始了全国范围内的试点。

1991年1月，国务院决定由民政部负责开展建立农村社会养老试点。1992年1月印发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。1992年12月民政部在江苏省张家港市召开全国农村社会养老保险工作会议，标志着农村社会养老保险方案即将从地区试点转向全国推广。1995年10月，国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，《意见》再次强调了建立农村社会养老保险制度对于解决农民生存问题、落实计划生育政策、深化农村改革、促进农村经济发展的深远意义；明确了采取“因地制宜，分类指导，突出重点，稳步推进”的工作方针。

1998年8月，民政部、劳动和社会保障部联合发布了《关于机构改革期间切实做好农村社会养老保险工作的紧急通知》，要求各相关部门明确责任，协同配合。1999年7月国务院下发了《国务院批转整顿保险业工作小组的通知》，《通知》转发了国务院同意的整顿保险业工作小组《保险业整顿与改革方案》，对民政系统原来开展的“农村社会养老保险”要进行清理整顿并停止接受新业务。但由于在整顿过程中主管部门在诸多问题上存在分歧、政策多变，导致了部分地区出现大规模退保，参保人数下滑，农村养老保险工作一度处于停滞状态。

第二，农村社会养老保险的创新阶段(2002年至今)

2002年党的十六大报告中明确提出:“要多渠道筹集和积累社会保障基金；各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平；发展城乡社会救济和社会福利事业；有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”在这一重大决策的基础上，2003年以后全国多个地区开始进行新型农村社会养老保险模式的试点探索。北京、上海、江苏等省市从实际出发、因地制宜，试点成效显著。

2007年8月劳动和社会保障部下发了《劳动和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(以下简称《通知》)，要求各省、自治区、直辖市劳动保障厅(局)民政厅(局)要积极配合中央工作，全面审计农村社会养老保险基金，清理农保工作，理顺管理体制，妥善处理被处置金融机构中的农保基金债权。同时还要求各省、市、自治区选择城镇化进程较快、有经济实力的地方，按照保基本、广覆盖、能转移、可持续的原则，积极推进新型农保试点工作。不难看出《通知》的发布，是为新型农保在全国范围推广作好铺垫。

2009年9月，国务院发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，确立了新农保试点“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则；明晰了试点推广的进程目标。新农保试点至今，得到了广大农民的拥护和支持，参保人数不断上升，取得了良好的经济社会效益。

2.城镇企业养老保险发展历程

改革开放以后，我国的城镇企业职工养老保险发展的方式也在不断地进行改革和探索，大致经历了三个阶段:

第一阶段(1978年至1991年6月)是城镇企业养老社会统筹阶段。改革开放以后，传统的城镇企业养老模式越来越不适应经济发展的需要，为了呼应1984年的国有企业改革，国家开始在城镇企业方面实行社会统筹，即指社会保险基金在大范围内由社会保险经办机构依法统一征收、统一管理、在属地范围内统一调剂使用。社会统筹在县市一级行政区域内实行，此外有编制的职工依然由国有企业缴纳养老金，但无编制的合同制职工除了企业为其缴纳工资总额15%的养老金外，还需要自己负担不超过工资总额3%的养老金，这也是我国城镇企业职工养老保险开始出现个人缴费的开端。

第二阶段(1991年6月至2000年)是养老保险的改革阶段。以1991年6月《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(以下简称《决定》)为标志，国务院首次以《决定》的形式规定企业养老保险资金筹集主体，即国家、企业和个人共同承担，并将统筹级次由县级过渡为省级，将私营企业、外资企业全面覆盖其中。此后几年，国务院就企业与个人的养老保险费征收比例作出了详细规定并不断修正完善。

第三阶段(2000年至今)为改革完善阶段。经过各方面的改革，我国城镇企业养老保险制度得到了基本完善，但是也存在一些问题，为了扩大参保群体，做实个人账户，规范发放办法。国务院于2001年又启动了新一轮改革试点，2006年初在全国范围内广泛铺开，实行统账结合，个人缴费8%，使覆盖面进一步扩大、统筹级次进一步上提、参与率进一步提高，企业养老保险趋于成熟。

(二)农村最低生活保障制度

改革开放以后，在20世纪80年代，我国对农村居民的生活保障由于财力有限而较少关注，从1992年才开始探索农村最低生活保障制度的建设，总体上大致经历了三个阶段:

1.试点阶段(1992—1995年)

我国农村最低生活保障制度是从1992年在山西省的左云县开始试点的，取得经验后又在阳泉市扩大试点。1994年，上海市也在部分区县开展农村低保制度的试点。1994年，第十次全国民政会议提出，到20世纪末要“在农村初步建立起与经济发展水平相适应的，层次不同、标准有别的社会保障制度”。山西、山东、浙江、河北、湖南、河南、广东等省被列入了开展农村社会保障建设试点的首批名单。1995年12月，广西壮族自治区武鸣县颁布了《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》，规定从1996年1月1日起正式实施。这是我国出台的第一个县级农村最低生活保障制度的文件。

2.推广阶段(1996—2006年)

1996年初，民政部明确提出了改革农村社会救助制度，积极探索农村居民最低生活保障的任务。并且，民政部在山东烟台和河北平泉等地试点农村社会保障体系建设。在试点过程中，民政部深入调查并总结各地的试点经验，以此为基础出台了《民政部关于加强农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》这两个指导性文件。两个文件强调凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立农村低保制度作为重点，即使标准低些，也要把制度建立起来。这就为全国农村社会保障体系建设提出了发展目标和努力方向，使农村社会保障工作在制度化和规范化的轨道上迈进了重要一步。到1997年底，全国已经有997个市县建立了农村低保制度。

3.普及阶段(2006—)

十六大以来，农村低保制度建设步伐明显加快。十六大提出:“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度。”此后，在2006年12月召开的中央农村工作会议上，政府首次明确提出要“在全国范围建立农村最低生活保障制度”。2007年7月11日，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，目标是通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。这标志着我国覆盖城乡居民的最低生活保障制度正式建立。

城乡社会保障制度的发展历程及计划生育利益导向政策研究

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