户籍制度改革成果：基于人口长期均衡发展的政策导向研究

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：2013年3月《政府工作报告》提出“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革”。2014年3月《政府工作报告》提出“推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策”。我国户籍制度改革得到全面推行。《意见》要求“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布”，随后“地方版”的户籍制度改革意见陆续出台。

新中国成立后，把户政建设工作作为建设新国家的一项基础性工作。1953年的人口调查登记工作，已为建立经常的户口登记制度奠立了基础。为了做好户口登记制度工作，1955年6月9日，国务院颁布《关于建立经常户口登记制度的指示》，随时登记变动人口，以掌握人口变动的情况，开始在全国范围内建立统一的户口登记制度。

1958年《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《条例》)以法律形式规范了户口登记制度，加强了对人口流动的控制。《条例》在户口登记、户口迁移、户口变更、人口迁移、人口流动等方面做了严格的规定，首次以法规形式限制农村人口向城镇迁移。1962年公安部又出台的《关于加强户口管理工作的意见》规定“对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制；城市之间必要的正常迁移，应当准予，但中、小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州五大城市的，要适当控制”。1964年8月14日，国务院批准公安部《关于户口迁移政策规定》提出“从农村迁往城市、集镇，从集镇迁往城市的，要严加限制。从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两市的，要适当限制。”1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》提出要在几年之内把无户口的城市闲散人员动员回去。

随着改革开放的深入发展，户籍制度改革开始逐步推进，户籍制度对人口迁移流动的管制开始逐步松动。1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》开始打破户籍制度对人口迁移和流动的严格限制。1984年，国务院颁发了《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》提出:凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。

1992年8月，公安部《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。同年10月开始，广东、浙江、山东、山西、河南等10多个省先后以省政府名义下发了实行“当地有效城镇居民户口”的通知，即“蓝印户口”，它是一种介于暂住户口和正式户口之间的折中户口，其所有人基本上可以享受正式户口所带来的权益，从此户口准入制度开始扩大到小城镇。1997年《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》，提出:在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且在有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口；在小城镇范围内居住的农民，土地已被征用、需要依法安置的，可以办理城镇常住户口。1998年国务院批转《公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》中放宽了落户限制。

进入21世纪，我国户籍制度改革翻开了新的篇章。2001年5月，国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出“通过改革小城镇户籍管理制度，引导农村人口向小城镇有序转移，促进小城镇健康发展，加快我国城镇化进程”。2010年《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》提出“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度”。

2011年《政府工作报告》提出“把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民”。2013年3月《政府工作报告》提出“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革”。2014年3月《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》进一步提出“逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件”。2014年3月《政府工作报告》提出“推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策”。我国户籍制度改革得到全面推行。

2014年7月《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)指出，严格控制特大城市人口规模。改进城区人口在500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。《意见》提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”《意见》要求“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布”，随后“地方版”的户籍制度改革意见陆续出台。

目前全国已有新疆、黑龙江、河南、河北、四川、山东、安徽、贵州、山西、陕西、江西、湖南、吉林、福建、广西、青海等省份正式公布了本地区的户籍制度改革意见，各地户籍制度改革的主要方向是进一步放宽户口迁移的政策，完善居住证制度，推动农业转移人口市民化；并提出取消农业户口和非农业户口性质区分，建立统一城乡户口登记制度，消除身份歧视。户籍制度改革最终目标是消除依附在户口性质上的如医疗、就业、住房保障等方面的差别待遇，真正实现城镇基本公共服务的全覆盖和均等化。但是目前户籍制度改革还面临着很大的问题，首先，地方政府很难从户籍改革中获利，改革的积极性不足；其次，户籍制度改革中农业转移人口市民化成本过高，改革政策实施难度大；最后，中小城市吸引力不足，大城市承载能力有限，人口都涌向大城市，极易引发“城市病问题”。

户籍制度改革成果：基于人口长期均衡发展的政策导向研究

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