人口长期均衡发展视角下的计划生育利益导向政策研究

2023-08-10 理论教育版权反馈

【摘要】：陆杰华和黄匡时认为，在人口均衡发展视角下，传统的计划生育利益导向政策体系有和目前的公共政策组合体系融合的趋势，并认为:人口均衡型社会建设是对当前分散的人口政策进行整合的绝佳机会。人口长期均衡发展视角下的计划生育利益导向政策主要指导向政策，而导向政策应具有前瞻性。人口内部均衡是人口长期均衡发展的前提，中国人口长期均衡发展在内部面临的主要是人口总量大规模下降、人口红利不复

人口均衡一词最早由李涌平先生(1996)提出，其在《决策的困惑和人口均衡政策——中国未来人口发展问题的探讨》一文中富有预见性地这样描述:我们可以考虑降低未来风险同时保持一定利润的人口均衡政策，也就是从一孩政策逐步向二孩政策过渡。鉴于人口均衡政策的可行性和稳妥性，它是不远的将来可供采纳的人口政策。尽管彼时其所谓的人口均衡仍停留在人口生育的范畴，仅仅涉及人口自身均衡问题，但这一概念的提出对后续人口科学的发展不无启示意义。

时隔10余年，强调人口均衡发展、构建人口均衡型社会成为学界与社会的广泛共识。人口均衡的概念与内涵得以扩展，陆杰华先生(陆杰华和黄匡时，2010)对人口均衡的概念界定具有一定代表性:人口均衡是指人口数量、结构、素质和分布等人口自身系统内部的均衡以及人口与经济、社会、资源、环境、国际竞争力等人口自身系统外的系统之间的外部均衡的统称^[8]。关于何谓人口均衡，杨云彦、翟振武、李建明、穆光宗等不少人口学家均有论述，尽管其各自的立场和所处的视角有一定的差异，在对人口均衡的表述上也有所不同，但其实质仍不脱离内部均衡和外部均衡这两种形式(于学军，2010)。

杨云彦认为，从人口均衡发展的内容来看，人口均衡发展应该包括两个层面的内容，第一是人口自身的均衡发展，第二是人口与经济、社会、资源、环境的均衡发展。从第一层面看，人口均衡发展要求我们不仅要重视数量目标，还应关注结构和素质目标，形成统筹协调、多目标并重的政策取向。从第二层面看，人口均衡发展要求我们在人口政策的制定上不能简单的就人口而人口，而应该有全局的观念、系统的观念，在政策制定时把人口作为一个要素放在国家的总体战略布局中加以考虑(杨云彦，2010)。

基于以上有关人口均衡发展的内容分析，其进一步提出了人口长期均衡发展的内涵(杨云彦，2011)，主要包括以下五个方面:(1)人口数量增长的短期和长期均衡；(2)人口数量变动和结构变化的均衡；(3)人口增长和经济发展的均衡；(4)人口变动与社会发展的均衡；(5)人口与资源环境的均衡。

在人口数量增长的短期与长期均衡方面，由于我国在20世纪90年代初即已实现从高出生率、低死亡率、高增长率向低出生率、低死亡率、低增长率的人口转变，生育水平已经长期处于更替水平之下，考虑到人口增长的惯性、滞后性和不可逆性等自身独特的规律，因此为了保证人口规模的相对平稳运行，就要求我们在政策层面加强战略研究，要从更长的时间尺度^[9]进行科学决策。

在人口数量变动与结构变化均衡方面，利益导向政策的目标应实现由过去重视对人口数量的控制到人口结构的优化方面，传统意义上讲主要包括年龄结构及相关劳动力供给、老龄化及高龄老龄化问题、出生人口性别比问题等。在人口结构均衡方面，人口迁移及城市化是实现人口结构的重要内容，引导人口有序流动并实现人口城乡合理分布是当前人口结构优化的突出任务(杨云彦，2011)。除此之外，人口内部不同人力资本结构的均衡、人口的阶级阶层结构均衡同样具有深入探讨的价值与意义(张翼，2010)。

在人口增长和经济发展的均衡方面，科学的人口观与众多的实证经验均表明，人口作为具有双重属性^[10]的经济要素，其对经济发展的影响是一把双刃剑，因此，既不能把人口过多作为经济发展绝对的包袱，也不要觉得人口越多竞争优势越大。在人口数量红利消失的情况下，必须在政策导向上加大人力资本投入，加快促进人口红利高级化，即以人口素质红利保障产业转型升级，实现由人口数量大国向人力资源强国的转变。

在人口变动与社会发展均衡方面，随着我国的社会结构发生深刻的变化，传统的承担保障和稳定等的家庭功能在逐步弱化，但是，家庭作为社会的细胞，家庭能力的发展对社会实现均衡发展被提升到了前所未有的高度。除此之外，老龄社会问题和女性权益问题是实现社会均衡发展的另外两个重要问题。

在人口与资源环境的均衡方面，持续的资源与环境压力已经演变为全球性的公共问题，全球人口数量的剧增以及人均生活水平的提高使得上述问题尤为凸显。建设“人口均衡型、资源节约型、环境友好型”的三型社会目前已成为当今中国的重要实践。在这一实践过程中，主体功能区划与人口发展功能区划工作具有重要价值，只有充分把握主体功能区划和人口发展功能区划过程中的人口再分布规律，未雨绸缪，才能促进人口长期均衡发展，才能促进人口与资源环境的协调发展(张耀军等，2010)。

基于以上对人口均衡发展的分析，计划生育利益导向政策究竟该如何界定其范围，在原有政策体系上该如何调整?这是一个至关重要的问题。潘祖光(2011)曾就人口均衡发展战略下人口计生工作面临的困惑及对策这样阐述:目前的人口计生法规、政策体系主要是围绕出生人口数量控制制定的。人口均衡发展的战略选择，不仅要求在调控人口数量上要有完善的政策、法制保障，还要求在提高人口素质、改善人口结构、引导人口合理分布及统筹人口与发展综合决策等方面建立起健全的政策、法制体系。对此，我们该如何探索完善?陆杰华和黄匡时(2010)认为，在人口均衡发展视角下，传统的计划生育利益导向政策体系有和目前的公共政策组合体系融合的趋势，并认为:人口均衡型社会建设是对当前分散的人口政策进行整合的绝佳机会。人口均衡问题的解决牵涉人口和计划生育政策、公共卫生、健康和安全政策、户籍政策、人口迁移政策、教育政策、住房政策、社会保障政策、交通政策等。因此，当前要将这些政策进行整合，构建人口均衡型社会公共政策组合体系(如图0-1)。

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图0-1　人口均衡型社会公共政策组合体系

由上述分析，本书的架构主要基于如下认识:

(1)计划生育利益导向政策内含利益政策和导向政策两层含义，利益政策主要通过补偿机制促进人口长期均衡发展，其以促进家庭，特别是计生家庭的能力发展为目标；导向政策主要通过引导机制促进人口长期均衡发展，其以促进人口与经济、社会、资源环境的协调发展为目标。人口长期均衡发展视角下的计划生育利益导向政策主要指导向政策，而导向政策应具有前瞻性。

(2)人口内部均衡是人口长期均衡发展的前提，中国人口长期均衡发展在内部面临的主要是人口总量大规模下降、人口红利不复存在且人口负担系数过高、超老龄化等突出问题，当前的人口政策调整、尤其是生育政策的调整有必要依据中期、乃至长期的人口预测结果做出判断。

(3)在中国大规模城市化背景下，中国的人口城乡均衡发展既具有发达国家城市化过程中的共性问题(区域发展不平衡)，更多的则具有我国固有的经济体制(全民所有与集体所有)、社会体制(城市户口与农村户口)所决定的特性问题，实现人口城乡均衡发展是现阶段实现中国人口长期均衡发展的主要问题。

(4)主体功能区划背景下的人口发展功能分区是引导人口合理流动，实现人口与经济、社会和资源环境协调的重要手段。

由此，提出了本书的研究框架^[11]，如图0-2所示。

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图0-2　人口长期均衡发展视角下计划生育利益导向政策体系框架

【注释】

[1]“三结合”指计生工作与发展农村经济相结合，与帮助群众勤劳致富奔小康相结合，与建设文明幸福家庭相结合。

[2]指奖励、优惠、优先、扶持、保障“五位一体”。

[3]十八大报告强调“坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展”，首次揭示计划生育工作的落脚点在促进人口长期均衡发展。

[4]周全德，计划生育基本国策的时代内涵，中国人口报，2013年7月22日。“人口问题已不再是单一的数量适度控制问题，它已经和科学发展、社会和谐紧密联系，成为一个涉及转方式、调结构、稳增长、惠民生等诸多国计民生重大决策的全面协调可持续发展的战略问题。”在人口长期均衡发展视角下，计划生育的本质内涵在于:通过人口发展政策的调整，促进人口、经济、社会、资源、环境协调发展和可持续发展。

[5]哈维·莱宾斯坦有关家庭生育决策的成本效益理论。

[6]其内涵实际上是各种形式的货币化或非货币化的利益。

[7]计划生育政策对计生家庭的家庭能力发展影响是复杂的。简单从少生孩子的角度分析，可能在短期会减少家庭负担并提高家庭生活水平和质量，但从家庭的全生命周期来综合分析评价的话，其家庭发展能力是受到严重影响的，尤其是在家庭养老保障和应对风险两个方面。

[8]该文将人口分布问题作为人口自身系统的内部均衡加以考虑，和我们的认识有一定的差异。人口分布不仅仅涉及人口自身的迁移和地理分布问题，其是包含人口要素在内的众多因素综合作用的结果，如经济、社会、环境等。

[9]如将50年作为中期考虑，100年作为长期考虑。

[10]从经济学角度考虑，人口同时具有生产者与消费者的双重属性。

[11]这里需要说明的是，有关人口与经济发展的均衡和人口与社会发展的均衡两个方面的内容，课题组另有专著进行具体论述，因此在本书中不作为重点探讨，仅将经济与社会两者分别作为考虑的要素放在区域人口均衡中加以考虑。

人口长期均衡发展视角下的计划生育利益导向政策研究

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