地方立法：法制框架与知识来源的制度创新

2023-08-09 理论教育版权反馈

【摘要】：毫无疑问，地方立法受行政区划的客观限制，其效力范围被严格限定在特定行政区域之内。对此，中国地方政府逐渐形成了一种应对棘手问题的策略：通过对法律、行政法规乃至中央政策进行创造性解释，建构地方立法的合法性基础，并通过地方立法推动制度创新，为问题的解决提供制度支持。虽然此后仍有许多地方采政府规章形式，但逐步升格为地方性法规或直接制定地方性法规已成为

毫无疑问，地方立法受行政区划的客观限制，其效力范围被严格限定在特定行政区域之内。但由于地方立法所要解决的现实问题往往在更大的区域甚至全国范围内具有共性，故而，地方立法可以被视为不同决策者针对同样或类似的问题提供的解决方案，其影响力往往会超出特定行政区域。对此，本文将以地方性税收保障立法为对象展开具体讨论。

1994年分税制改革后，中国各级地方政府普遍陷入事权与财权不平衡的困境。在诸多疏解财政困境的手段中，通过建立、健全地方税收制度、提升税收征管能力，以增加税收收入，无疑是低成本、低风险且具有可持续性的解决方案。2000年3月，《立法法》出台，明确了中央与地方之间的立法权分配体制，地方政府的自主空间得以明确。2003年8月，《山东省地方税收保障办法》拉开了中国地方性税收保障立法的序幕^[81]，并迅速在全国范围内展开（见表1）。2018年，《深化党和国家机构改革方案》提出 “国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）政府双重领导管理体制”，可以预见，这一体制改革将进一步推进地方税收保障立法的发展。

表1 地方性税收保障立法发展进程一览表

续表

（一）地方立法的背景与法律根据

随着社会经济的发展，《税收征管法》所确立的以税务机关为单一治理主体的税收科层治理模式面临着重重困境。现代社会在日益分化的同时不断整合，信息技术的高速发展在扩大信息规模的同时造成了无数的信息孤岛。处于转型时期的中国面临着税收治理难题的挑战。为应对现代社会对税收治理提出的挑战，一方面要持续推进税收治理的专业化改革，以应对日益复杂化、专门化的税源结构，提高税收专业治理能力；另一方面要推动税收治理资源的整合，实现税收的综合治理，以提高税收综合治理能力。

中国税收治理的专业化改革和综合化改革需要同步推进，然而，相对于专业化改革的高歌猛进，综合化改革可谓举步维艰。究其原因，法律层面的制度供给不足是其中关键。税收治理综合化改革所要实现的目标是涉税信息跨部门、跨领域共享，而实现信息共享的直接后果是破除信息垄断，这无异于颠覆既有的权力格局。由于缺乏明确的法律依据，税收治理综合化改革难以深入，改革的明确目标直到2015年才被明确提出，且并非以法律形式提出。^[82]

在法律缺乏明确规定的情况下，许多问题往往陷入困境，难以解决。对此，中国地方政府逐渐形成了一种应对棘手问题的策略：通过对法律、行政法规乃至中央政策进行创造性解释，建构地方立法的合法性基础，并通过地方立法推动制度创新，为问题的解决提供制度支持。相对于中央层面的迟滞不前，各地方政府早已开始探索如何突破制度障碍推进税收治理综合化改革，并已通过地方立法形成了多种解决方案，各类解决方案甚至通过制度竞争实现了优胜劣汰。地方性税收保障立法的法律基础是《税收征管法》第5条，该条规定 “地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款。各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。”似乎是为了回应这一法律要求，几乎所有的地方性税收保障立法都有这样一种自我声称：根据《税收征管法》并结合区域实际制定。相比于其他领域，中国税收立法工作严重滞后于社会经济发展，然而，法律层面的制度缺失，却为地方立法及其所包含的制度创新提供了广阔空间。

（二）地方立法的启动与扩散

由于各地所面对的问题具有共性，故而地方立法有着明显的传导效应。如前所述，中国地方性税收保障立法开始于2003年的山东。《山东办法》以极其务实的态度直面现实问题（涉税信息共享）并提出了初步的解决方案：明确涉税信息提供方的法律责任和行政责任，试图通过明确责任来推动制度运转和问题的解决。

2008年，《山东办法》的立法经验和实践成果引起了其他地区的关注。江苏省政府于2008年8月制定了《江苏省地方税收征管保障办法》，并申明《江苏办法》以信息共享制度为核心，建立了 “政府主导、地税主管、部门配合、司法保障、社会参与” 的综合治税机制。^[83]相比于《山东办法》，《江苏办法》提炼出了一个可以言说、可以概念化的 “综合治税机制”。此外，江苏省提出了在上位法和区域实践之间寻求平衡的立法原则：①与上位法的原则和精神相统一；②不照搬上位法的明确规定，以简洁的条文重点弥补上位法缺漏；③结合区域实际，分类细化上位法的原则性规定，增强针对性和可操作性。^[84]由于《江苏办法》在起草过程中借鉴了山东的实践经验，江苏省提出了针对区域外立法经验的基本态度：“在借鉴的基础上改进和创新”。江苏省在制定《江苏办法》的过程中提出的立法原则及对区域外立法经验的基本态度，在此后各地的地方立法中得到了进一步的体现和发展。

从《江苏办法》开始，地方性税收保障立法进入了快速发展阶段，迅速波及全国。如图表所示，地方性税收保障立法在发展过程中呈现出许多规律性特征：

（1）调整范围扩张。以2012年为界，此前的地方性税收保障立法均在名称上强调 “地方税收保障”，而此后的立法（除大连市）在名称上去除了 “地方”。最为明显的是2017年3月通过的《宁夏回族自治区税收保障办法》替换了此前的《宁夏回族自治区地方税收保障办法》，其名称的变化十分醒目。

是否应当在名称上体现 “地方”，在2009年制定《山东省地方税收保障条例》时便已出现争论。山东省某国家税务局提议 “条例的适用范围应增加国税部门”，但这一提议未被采纳。山东省人大给出的理由是：“条例所称地方税收是指地方税务机关负责征收管理的税收。国税机关的管理体制与地税机关不同，其部门职责不属地方法规调整范畴”。^[85]然而，山东省这一保守态度并未产生影响，2012年后，这一障碍被各地的地方性税收保障立法集体突破，立法的调整范围不再局限于地方税收。

（2）立法层级提升。2010年3月，《山东条例》的出台开启了地方性税收保障立法的 “条例” 时期。虽然此后仍有许多地方采政府规章形式，但逐步升格为地方性法规或直接制定地方性法规已成为一种趋势。目前，除山东省、江西省是由政府规章升格为地方性法规，青岛市、西安市、海南省、黑龙江省以及尚处于立法调研阶段的天津市均选择直接制定地方性法规。其中原因，复杂多样。

在山东省和江西省，制定地方性法规同时起到了修订旧法的作用。2016年《江西条例》首先需要解决的问题是消除《江西办法》中存在的制度盲区，如《江西办法》未明确涉税信息报送的时间、质量等要求。^[86]而许多制度盲区唯有通过提升立法层级才能消除，例如，受规章权限限制，《江西办法》 “未将司法机关、中央驻赣单位等列为税收保障部门”。^[87]在此前未制定政府规章的地区，选择直接制定地方性法规旨在节约立法成本，以期毕其功于一役。例如，2012年，西安市地税局开始起草《西安市地方税收保障办法（草案）》（送审稿），但在2013年11月初，西安市政府申请将《西安市税收保障条例》列入2014年人大立法计划项目，立法工作直接转为制定地方性法规。

此外，地方性法规因立法层级高更易引起重视。《山东条例》《青岛条例》《西安条例》均自我强调为全国首例。在《江西条例》的制定过程中，立法者强调 “我省历史上第一次以地方性法规的形式对税收进行立法保障，既是我省税收发展史上的里程碑，也对全国开展地方性税收保障立法具有重要引领示范作用。”^[88]其中，立法者之勃勃雄心清晰可见。

（三）地方立法的知识来源

推崇实践理性，重视地方经验，是中国体制改革和法治建设的基本特征。与此同时，在立足中国问题的基础上，立法者需要不断打开视野，汲取域外有益经验。就来源而分，中国法治建设存在两类知识：本土知识与外来知识。对于如何对待两类知识，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的要求是：“立足中国国情，从实际出发，坚持走中国特色社会主义法治道路，既与时俱进、体现时代精神，又不照抄照搬别国模式。”^[89]

在地方立法中，若按区域界限划分，决策者同样需要面对两类知识：区域内知识与区域外知识。区域内知识主要是指基层行政机关和其他利益相关方的意见，以及其他能够反应法规、规章所调整的社会关系之真实情况的各类信息；^[90]区域外知识主要是其他区域的立法经验。在地方立法实践中，获取此两类知识的制度通道主要是立法调研，因此，立法调研可被区分为区域内调研和区域外调研。

在地方性税收保障立法过程中，区域内调研和区域外调研缺一不可，各地少有例外。在审议《山东条例》（草案）时，山东省人大财政经济委员会在枣庄、日照、莱芜、威海四市实地调研，并书面征询省内其他十三个市的意见，同时去往广东、广西、湖南三省进行域外实地调研。制定《西安条例》时，域内调研主要在西安市财政局、国税局、地税局，区域外调研则包括济南、青岛、大连、长春等地。在《江西条例》制定过程中，区域内调研集中于九江市和宜春市，区域外调研则集中于黑龙江省和海南省。

区域内知识与区域外知识在地方立法过程中，各自发挥着不同的功能。域内知识主要是用以保障制度设计契合区域实际，具有针对性和可操作性；区域外知识主要是用以比较和评价，必要时用来做补充论证。例如，江苏省关注《山东办法》的主要目的，是通过与《山东办法》的比较凸显《江苏办法》的先进性。在《江西条例》的审议过程中，对于是否将政府内部考核纳入条例出现了争议，为论证将考核纳入的必要性，立法者援引了《海南条例》《山东条例》《西安条例》，以证明此举既符合江西的区域实际，又是一种通行做法。

考察地方立法的知识来源，可以发现推动制度创新的真实动力和法治建设的评价标准。如 “地方法治” 论者指出的那样，“就地方法治的建设与创新而言，地方法治的建设和创新过程中应该充分尊重地方知识，使得普遍主义与特殊主义的法律文化、国家中心主义与地方中心主义的法治文化都能够在辩证中互动和融合。”^[91]地方立法之所以应当受到重视，核心在于它能源源不断地吸纳地方性知识和地方性经验，并能藉此在经过吸收、鉴别、提升之后，向中国法治进程源源不断地注入具有原创性的中国本土知识和法治经验，同时也为推动契合现实需要、具有落实可能性的制度创新提供知识资源。

地方立法：法制框架与知识来源的制度创新

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