特邀调解模式下法院的中心地位

2023-08-09 理论教育版权反馈

【摘要】：（二）特邀调解模式观察在《特邀调解规定》出台前，各地就有了特邀调解的实践。对照表1 能够发现特邀调解制度体现出了法院的中心地位。法院调解委员会模式多针对专业性或类型化的案件，从各地法院实际操作来看，并不是普适性的纠纷解决模式。《特邀调解规定》出台后，浙江省绍兴市越城区法院将优秀的陪审员聘任为特邀调解员。

（一）法释〔2016〕 14号解读

2016年5月23日最高人民法院审判委员会通过《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》（法释〔2016〕 14号）（以下简称《特邀调解规定》），该规定的目的是为了加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接，最高人民法院将特邀调解作为人民法院诉调对接平台的一项重要职责。^[87]《特邀调解规定》设置了两种形式的调解，一种是立案前的委派，一种是立案后的委托。文件多是从法院的视角来划分权力和责任，这与制定者立场的既定性有着天然的联系。《特邀调解规定》作为司法解释虽然只规定了调解的一个小侧面，但它在司法实践中的效力和影响力却不容小觑。

根据该司法解释的规定，在特邀调解中特邀调解员/组织是主体，法院是特邀调解员/组织的管理者。法院管理者的身份可以从下表窥见。

表1 特邀调解中参与者职责划分

从表1可以看出，法院对每一事项都有最终的决定权，调解员或调解组织处于被管理的地位，当事人基本被边缘化。在司法实践中，司法解释具有公开、普遍的效力，并不是法院的内部文件，《特邀调解规定》更像是法院与调解员或调解组织之间签订的合同，各自之间的权责明确清晰，但调解中重要的一方参与者——当事人却难寻踪影。特邀调解的逻辑链应是 “法院—调解员/组织—当事人”，《特邀调解规定》采取立案前委派或立案后委托的形式授权调解员或调解组织对纠纷进行调解，清晰可见的是 “法院—调解员/组织” 链条，在法院强职权管理的影响下，法院甚至有了越过调解员/组织与当事人产生联系的嫌疑。那么特邀调解中调解员/组织的作用如何认识，法院的地位如何看待？

（二）特邀调解模式观察

在《特邀调解规定》出台前，各地就有了特邀调解的实践。综合分析之后，笔者总结了以下三种特邀调解模式。

1.法院附设调解模式

这一模式是《特邀调解规定》制定的初衷。^[88]法院附设调解起源于美国，是一种非诉解决方式，^[89]美国《法院附设调解指南》对其定义是：“附设调解是一个灵活的、无拘束力的争议解决程序，在中立第三方即调解员的帮助下促使当事人双方达成和解。”^[90]它是法院附设ADR的一种，是具有准司法性质的纠纷解决程序，它的准司法性体现在：法院的管理、控制职责和一定程度的诉讼前置程序。^[91]美国附设ADR并没有成为争议解决的主要选择，^[92]日本民事调停制度作为一种司法ADR^[93]同样利用率低下^[94]。附设ADR与我国传统调解的主要区别在于，前者是与诉讼相区别的非诉程序，后者是审判的一种方式。^[95]近十年，美国法院附设调解结案率占法院总结案率不到1%，附设ADR在国外并没有获得普遍的成功，^[96]最高人民法院致力于发展法院附设调解，可见并不能从国外借鉴多少成功的经验在已有的调解制度上移植附设调解目的是单纯的借鉴还是跨越式的发展。对照表1 能够发现特邀调解制度体现出了法院的中心地位。美国批评附设ADR的主要理由之一就是走向了强制调解，认为法庭强制及鼓励调解侵犯了陪审团审判的神圣。^[97]美国附设ADR与我国致力发展的特邀调解在制度理念上有无共同之处？美国无法大力发展的理由是否就成为了我国特邀调解的制约因素？诸多疑问还待后续分析。

2.法院调解委员会模式

继《特邀调解规定》出台后，地方法院结合自身的实际情况，形成了有特色的法院调解委员会的特邀调解模式。多地法院针对家事案件组建了法院家事调解委员会，如河南省新乡市两级人民法院，^[98]河北省新乐市人民法院；也有些法院为保险纠纷设立保险纠纷调解委员会。家事调解委员会的特色是法院聘请妇联、文明办、居委会工作人员和法官、律师共同组成法院家事调解委员会，负责诉调对接工作，管理特邀调解员信息资源。保险纠纷调解委员会则是以保险协会 “保险业人民调解委员会” 为基础，在法院设立保险纠纷调解室和保险纠纷调解窗口，深入开展委托调解和委派调解工作。法院调解委员会模式多针对专业性或类型化的案件，从各地法院实际操作来看，并不是普适性的纠纷解决模式。如果按照这种模式，一类纠纷建立一个调解委员会，然后各自管理与之相关的特邀调解员或调解组织，并没有起到节约司法资源的效果，反而增加了法院的管理成本，这与特邀调解的初衷或者调解的本意是相违背的。

3.双重身份模式

这一模式是在《特邀调解规定》出台之前，地方法院探索出来的一条道路，如北京市海淀区法院任命优秀的特邀调解员为人民陪审员，在案件审理过程中参与审判，在法庭调解时又组织调解。《特邀调解规定》出台后，浙江省绍兴市越城区法院将优秀的陪审员聘任为特邀调解员。在这种模式中，调解员具有了双重身份，既是特邀调解员也是人民陪审员。仔细观察，海淀法院模式和越城法院模式存在区别：一是顺序上的差别，海淀法院先是特邀调解员然后是陪审员，越城法院先是陪审员然后是特邀调解员；二是专一性上的差别，海淀法院一人兼两职并且同时履职，越城法院虽然保留了两种身份，但不会有同时履职的情形，特邀调解员是作为家事调解室的调解员，陪审员是作为法院的陪审员，一般不存在同一案件既陪审又组织调解的情况。两个法院的模式也有共同性，针对的都是特定类型案件，海淀法院是商事案件，要求特邀调解员具有商业专长；越城法院是家事案件，要求特邀调解员具有家事调解的知识，这一点与法院调解委员会模式具有一致性。双重身份模式下，特邀调解员与法院的关系更为紧密，人民陪审员由法院选任，特邀调解员是法院聘任，一方面要受到法院组织的管理，一方面要受到合同的约束，这种模式下特邀调解员与法院的隶属关系尤为明显。

（三）特邀调解的属性解析：法院内委托调解

新华字典对委派的解释有两种：一是委托安排，二是委任派遣。委派与委托在日常用语语境中并没有实质差异，《特邀调解规定》将其区分开来也许只是为了强调时间上的先后。从法律关系上看，立案前的委派和立案后的委托表现的都是法院和特邀调解员/组织之间的委托关系。

《特邀调解规定》第1条：“特邀调解是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种调解活动。” 从字面上看，特邀调解是一种委托调解，但这种委托调解与《调解规定》（法释〔2004〕 12号）中的委托调解有着极大的区别。《调解规定》是在协助调解的基础上产生委托调解，^[99]《特邀调解规定》是在附设调解基础上产生委托调解，二者本质区别在于，前者是法院外的委托，后者是法院内的委托。《特邀调解规定》创设了将附设调解和委托调解合二为一的新的形式，法院内的委托调解具有了鲜明的司法属性，受托人不具有 “独立调解人” 地位，而是附设于法院，法院内委托调解的创设使得 “诉前委托” 不再依附 “独立调解人” 理论获得正当性。^[100]在《特邀调解规定》出台之前，关于委托调解的性质一直存在着司法、准司法和非司法的争议，^[101]法院内委托调解的创设缩小了争议的空间。

《特邀调解规定》在制度理论上有飞跃，但实际效果却不甚理想。上文论述的三种模式，是笔者搜索全国各地法院网站综合的结果，但能够采用的资料极其有限。《特邀调解规定》公布至今已一年有余，当初最高人民法院在新闻发布会上说一年后会选择典型案例公布，截至2017年12月底仍未见相关报道及文件。特邀调解在法院系统内可能并未获得成功，^[102]法院中心下的调解陷入改革的困境，美国附设ADR的落寞与我国特邀调解的成效不佳之间有无必然的联系？辨清二者的差异对我国多元化纠纷解决发展至关重要，这是道路的选择也是方向的指引。

（四）特邀调解下的法院中心地位解读

《特邀调解规定》表现出了浓厚的法院中心现象。特邀调解表面上是一种法院内的委托调解，是一种附设调解，拆分开来看却又同时兼具诉讼外调解和诉讼调解的功能和效果，虽然诉讼调解是法院主持的调解，法官兼任调解员，与特邀调解中立案后的委托调解在人员结构上存在差别，实际效果却惊人的相似——均以制作调解书的方式结案。如果仅仅只是将特邀调解中的调解员当作法院外的力量看待，何以法院外的调解却能获得法院内调解的法律效果，一定存在中间介质搭建起了法院外调解与法院内调解沟通的桥梁，这个介质就是法院。法院委托特邀调解员/组织，是一种委托合同的关系，法院相当于甲方，特邀调解员/组织相当于乙方，甲方对乙方除了合同中规定的权利义务关系，还存在事实上的社会影响力，就好比房屋买卖合同中，开发商和购房者之间的关系一样，在买卖合同中作为甲方的开发商与作为乙方的购房者之间是平等的民事主体，但实际上甲方拥有主导性的权力，如定价权、政策解读权等。从《特邀调解规定》中已经可以解读出法院中心的地位，再扩散到委托关系中的社会影响力等外部效力就更不能忽视法院在立案后特邀调解中的中心地位。立案前的委派调解在《特邀调解规定》中被赋予诉讼外调解的法律效果，由于具有了相同的人员结构，二者的相似性容易理解，尽管在实际运行中，特邀调解多是诉前就开始介入，然而特邀调解员在很大比例上兼具人民陪审员的身份，从这一点上看很难再说特邀调解员只是外部力量，《特邀调解规定》对诉讼外调解的发展是进一步强化了法院的中心地位。日本的民事调停制度存在因调停人员身份不同而调停效果不一样的情形，如果是法院或法官组成的机构做出的解决方案，调停具有和确定判决相同的效力，如果是行政委员会或民间团体进行的调停，只产生民法上和解合同的效力。^[103]日本调停制度反映出调解人员身份与调解方案效果之间的紧密联系，特邀调解作为一种附设调解能够取得法院调解的效果就在于调解员在身份和影响力上与法院的紧密联系。

初步解读《特邀调解规定》后，笔者提炼出了 “法院中心” 这一概念，法院中心在前文均以现象的表达形式出现，但它仍然是一个较为宽泛的概念，在本文讨论的范围中，法院中心现象是指我国以特邀调解为代表的调解制度中表现出来的对法院的各种依附状态。具体来说，特邀调解下的法院中心地位有以下三种表现形式。

1.身份依附

《特邀调解规定》采取的是法院管理、组织和指导特邀调解员或特邀调解组织的方式。前文分析，特邀调解员与法院是一种法院内委托调解的关系，进一步抽象出法律关系就是委托合同关系。合同关系是一种平等的民事关系，一方给予对价，另一方交付等同的货物或服务，双方是基于商业利益建立起来的信赖关系，不存在管理与被管理的关系。在《特邀调解规定》中，我们很难用普通的民事合同关系来解释法院与特邀调解员的关系，可见法院内委托调解并不能简单地解读为委托调解，“法院内” 才是这一关系的核心。“法院内” 一方面划定了双方主体的行为场域，一方面解释了双方关系的主导者，法院与特邀调解员就很难是平等的双方，而只能是上下依附型的关系。司法实践中表现出来的双重身份模式就是很好的解答，特邀调解并没有刻意排除法院系统的人力资源，没有强调所谓的外部性，因为特邀调解员在身份上就是依附于法院的。

2.结果依附

以法院为中心是特邀调解表现出来的重要特征，法院既是特邀调解员和调解程序的管理者，也是特邀调解结果的实际承担者。根据《特邀调解规定》第19条至21条，委派调解达成调解协议的，当事人可以申请司法确认，未达成调解协议的，移送起诉；委托调解达成调解协议的，制作调解书结案，未达成协议的，转入审判程序审理。从结果上来看，委派调解与诉外调解具有相同的地位和功效，委托调解和诉讼调解异曲同工。以法院为中心并不是特邀调解的新创，是我国各种调解制度一直延续的精神，并且有了愈加强烈的态势，司法确认调解协议制度就是有力的证明。法院作为特邀调解结果的责任承担者，逆向推演，也必然是双方关系的权力主导者，法院中心就成为当然的现象。

3.信赖依附

法院中心状态能够持续成为一种现象，还要得益于当事人的信赖。特邀调解意图吸收人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织及人员，特邀调解作为综合集成体却仍然能够独立存在，而且得到了当事人的认可，就是因为特邀调解不是单纯的集成，而是围绕法院的集成。在当事人眼中，很多时候法院就是他们选择诉讼调解的原因。回归到特邀调解，是特邀调解员组织下的双方当事人纠纷解决的过程，法院是纠纷解决过程之外的监督者，当事人基于对法院权威的信赖选择特邀调解。这也是我国与美国的区别所在，我国自下而上的朴素正义观培育出权威偏好，法院在民事纠纷中承担着司法权威的角色，当事人基于对权威的信赖也必然会产生法院中心现象，这也就是法院中心的群众基础。

特邀调解模式下法院的中心地位

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