近代法国政治理念和政治设计强调行政权与司法权完全分立，法国行政审判体制也因此独具特色。法国近代行政审判机关渊源于大革命前代表国王行使 “保留审判权” 的国王参事院，是最高行政法院前身。[150]作为德意志帝国曾经的一部分，奥地利的近代行政审判体制与德国有很大相似之处。......
2023-08-09
清末民初行政审判体制争议：法大研究生研究
【摘要】：清末民初行政诉讼法制是对德日 “二元制” 模式移植的结果，但这一法律移植过程并非理所当然地发生，而是经历了相当广泛而深入的争议与博弈。作为民初平政院体制的设计蓝图，1906年 《行政裁判院官制草案》 的出台并不顺利。当时，各国行政审判体制虽然存在“二元制” 与 “一元制” 之分别，但基本共识是行政诉讼以救济公民权利、监督行政机关为宗旨，需保持消极中立之性质。
清末民初行政诉讼法制是对德日 “二元制” 模式移植的结果，但这一法律移植过程并非理所当然地发生，而是经历了相当广泛而深入的争议与博弈。[161]这一过程不仅不是无益的口舌之争，而且对于中国近代行政审判体制的确立与发展 （乃至当下的行政审判体制改革） 有着重要的影响与意义。
作为民初平政院体制的设计蓝图，1906年 《行政裁判院官制草案》 的出台并不顺利。因为设立行政裁判院涉及对传统都察院职权的侵蚀和取代，于是形成了改革派与保守派的争论。时人贺绍章对两派意见做了精彩总结：“改革派人士认为，都察院为君权专制时代之 ‘宝物’，却是宪政法治时代之 ‘弃物’，就机关法律地位而论，都察院 ‘与责任内阁不并存也’，‘与国会不并存也’，‘与时代制度之精神不并存也’，为切实实行宪政，‘行政法院不得不设’，而 ‘都察院不得复存也’；保守派人士主张 ‘都察院足以限域君权’，‘都察院足以纠察官邪’，‘都察院足以通达民隐’。”[162]保守派代表、江西道监察御史叶芾棠即主张以都察院监督行政权，反对设立行政裁判院。[163]改革派代表、考察宪政大臣戴鸿慈则主张设立行政裁判院，进而改组都察院。[164]最终，改革派的意见占了上风，清廷上谕决定设立行政裁判院受理行政诉讼，都察院则在压缩规模后予以保留。[165]两派均以传统都察院职能类比新设行政裁判院，可见 “民告官” 传统思维影响之深。改革与保守之争固然涉及官僚集团内部的职权之争，但从行政法学原理来看，行政裁判院设立与否之争未尝不是对行政诉讼制度性质的理解之争。当时，各国行政审判体制虽然存在“二元制” 与 “一元制” 之分别，但基本共识是行政诉讼以救济公民权利、监督行政机关为宗旨，需保持消极中立之性质。而中国传统都察院旨在维护行政机关系统的正常运转，监察御史依职权主动追查官吏违法行为，并不限于受害人的告发。显然，保守派诸大臣对行政诉讼之性质的理解，仍停留在以传统都察院体制满足 “民告官” 需求的思维惯性之中。[166]
1914年北洋政府平政院的设立也经历了激烈的政治博弈。1911年8月，宋教仁参与了都察院存废之争，提出了设立行政裁判所并改都察院为官吏惩戒裁判所的主张。[167]同年12月，他在 《中华民国临时政府组织法草案》 中提出设立平政院的主张被否决。[168]1912年 《中华民国临时约法》 则确立了平政院的宪法地位。但在1913年7月，国民党员占据多数席位的第一届国会宪法起草委员会却为限制袁世凯权力，反对设立独立的行政审判机构，因而其所通过的宪法草案 （“天坛宪草”） 并没有规定平政院。[169]作为反击，袁世凯则通电表示要坚持 《临时约法》 规定设立平政院。袁氏电称：“今草案第八十六条 ‘法院依法律受理民事刑事行政及其他一切诉讼’ 云云。今不按遵约法另设平政院，使行政诉讼亦隶法院。行政官无行政处分之权，法院得掣行政官之肘。立宪政体固如是乎？”[170]可见，平政院在中华民国的第一次存废之争，就延续了清末立法过程中的司法权与行政权博弈。此后民国宪法性文件中关于平政院的存废几经反复，也无不反映了司法权与行政权的博弈。1919年民国八年宪法草案 （“安福宪法”） 即延续了行政审判 “二元制” 模式。[171]1923年曹锟贿选总统后仓促推出的 《中华民国宪法》 （“贿选宪法”） 再次推翻了 “二元制” 的行政审判体制。[172]1925年段祺瑞 “三造共和” 后出台的《中华民国宪法草案》 也继承了 “贿选宪法” 的司法体制。[173]
此外，当时舆论也对行政审判体制究竟采取 “二元制” 还是 “一元制”模式展开了广泛讨论。1916年 “天坛宪草” 恢复审议过程中也经过激烈争论否决了平政院相关条款。康有为、梁启超、王宠惠等人私拟宪草中关于平政院的存废也有较大差别。总结起来，主张 “一元制” 者主要认为设立平政院会有以下弊端：①不利于保障人民权益，民国建立应以保障民权为要，如设立平政院，在行政法制未备之际，无疑会偏袒行政机关，操弄行政审判，对于人民权益保障极为不利；②不利于维护司法独立，以特别机关审理行政案件，实属对行政权的特殊保障，会造成人民轻视法院，不利于树立司法权威；③会带来管辖权争议，在民初地方行政兼理司法的情势下，必须配套设立管辖权争议解决机构，会造成机构臃肿和讼争频繁。而支持 “二元制” 者则针锋相对地提出：①以普通法院管辖行政争讼是对行政权的巨大牵制；②以普通法院审理行政案件会因缺乏实务经验而无法妥善解纷；③普通法院审理民刑案件本已不堪重负，再添行政审判事务只会雪上加霜。[174]
李启成教授对清末民初行政裁判所存废之争的总结指出，争议 “在晚清主要集中于传统的都察院与新式的行政审判院之关系，民初则主要围绕是选择参照西方的一元制还是二元制来建立我国的行政审判模式这个问题展开的”。其主要争点有三，即 “诉讼模式选择之基准——官民平等抑或特权行政” “行政裁判妨碍司法独立否” “历史传统应如何考量”。[175]民初平政院虽然最终仿照德日 “二元制” 模式设立且存续十余年，但这场争议及其争点时至今日仍有启示意义。
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