清末民初行政诉讼法制是对德日 “二元制” 模式移植的结果，但这一法律移植过程并非理所当然地发生，而是经历了相当广泛而深入的争议与博弈。作为民初平政院体制的设计蓝图，1906年 《行政裁判院官制草案》 的出台并不顺利。当时，各国行政审判体制虽然存在“二元制” 与 “一元制” 之分别，但基本共识是行政诉讼以救济公民权利、监督行政机关为宗旨，需保持消极中立之性质。......
2023-08-09
近代域外行政审判体制研究初见
【摘要】：近代法国政治理念和政治设计强调行政权与司法权完全分立，法国行政审判体制也因此独具特色。法国近代行政审判机关渊源于大革命前代表国王行使 “保留审判权” 的国王参事院，是最高行政法院前身。[150]作为德意志帝国曾经的一部分，奥地利的近代行政审判体制与德国有很大相似之处。
我国台湾地区学者林纪东指出，民国初年的行政诉讼法制，系受日本明治宪法的影响，而其间接的渊源，则来自于欧洲大陆法系的法德奥等国。[141]因此，欲深入了解民初平政院的制度设计特征，有必要介绍彼时域外行政诉讼及其基本模式。
法国是近代行政法的 “母国”，也是最早建立行政法院制度的国家。近代法国政治理念和政治设计强调行政权与司法权完全分立，法国行政审判体制也因此独具特色。法国近代行政审判机关渊源于大革命前代表国王行使 “保留审判权” 的国王参事院，是最高行政法院前身。[142]彼时普通法院虽仅拥有“委托审判权”，但时常干涉和僭越立法权与行政权；大革命兴起后普通法院继续阻挠议会和政府施政，遂成为国民心中的封建卫道士。[143]因此，1790年国民议会作出了行政权与司法权永久分立的决议。[144]此后，隶属于行政机关的法国最高行政法院经历四个时期：①保留审判权时期 （1799-1872年），1799年 “拿破仑宪法” 恢复国王参事院并改称国王参事院，隶属国家元首并以其名义行使 “保留审判权”；②委托审判权时期 （1872-1889年），1872年国家参事院再次恢复并被赋予独立审判权，成为行政争讼的终审机关，但其管辖权限受 “部长法官制” 限制，一般行政争讼案件均须先向政府部长申诉；③一般审判权时期 （1889-1953年），1889年 “卡多诉内政部长案” 判例否定了 “部长法官制”，最高行政法院获得所有行政争讼的一般管辖权；④特定审判权时期 （1953年以后），1953年法国 《行政审判组织条例》 将省级参事院改为地方行政法庭，受理初审行政争讼案件。[145]
德国是大陆法系行政审判制度的又一发源地。在神圣罗马帝国时代，帝国裁判所享有一切公法、司法诉讼案件管辖权，人民因封建诸侯滥用权威侵害权益，得向帝国裁判所起诉。[146]19世纪初帝国瓦解后，各独立邦国以法国为模范，坚持司法权与行政权相分离，德国行政法学也日益发展，建立行政救济渠道问题得到广泛关注。但是，1848年德意志革命期间国民制宪会议制定的 “保罗堂宪法” 第182条规定废止行政裁判，引起广泛讨论和争议，最终未能生效。[147]作为折中方案，1863年巴登邦仿照法国设立行政法院。此后各分立邦州纷纷设立独立的地方行政审判机关，渐成地方领先中央之态势。德国重新统一后，1875年制定的行政法院组织法和行政诉讼法明确了行政法院的地位，但实践中并未设立全国统一的行政法院体系。[148]直到1919年 《魏玛宪法》 颁布，隶属于行政系统的行政法院才根据该法第107条[149]在全国范围内建立起来。纳粹统治时期，德国行政诉讼法制渐次被破坏，行政法院也不复存在，直到1946年才得以恢复。1949年，又根据 《德意志联邦基本法》 设立独立于行政机关的联邦行政法院。[150]
作为德意志帝国曾经的一部分，奥地利的近代行政审判体制与德国有很大相似之处。1867年，《奥地利国家基本法》 第14条确立了司法机关与行政机关相分离的原则，第15条确立了行政法院的宪法地位。[151]1875年，奥地利参酌法国、巴登邦的行政法院制度，制定 《行政法院设置法》，并在维也纳设立行政法院。[152]但彼时奥地利与德国行政诉讼法制有数点显著差异。其一，奥地利的一般行政诉讼案件属于行政裁判所管辖，但最高法院仍在一定范围内享有行政诉讼管辖权限；其二，奥地利行政诉讼采一审终审制，行政裁判所全国仅设一家，并无下级组织；其三，公民欲提起行政诉讼，必须首先经过诉愿，诉愿机关有权裁决事实问题与法律问题，公民对于诉愿裁决不服，才可以提起行政诉讼。[153]
意大利的行政审判体制建立也较早。但在1865年以前，意大利由行政机关内部的委员会来承担行政救济职责。1865年第2248号法案附则E则将行政审判权赋予了普通法院，但该附则只保障公民的合法权利，而不保障正当利益；只保障原告获得经济赔偿的权利，并未赋予普通法院撤销或改变行政行为的权力。这一局面在1889年第5992 号法案通过后得到改变。法案决定参照法国国家参事院设立隶属于行政机关的意大利国家参事院，并规定其职责是当公民 “利益” 而非 “权利” 受到侵害并提起诉讼时，对该行政行为的合法性进行调查和审判。由此确立了意大利延续至今的特别 “双轨制” 行政司法体制。[154]
日本近代行政审判体制也是法律移植的结果。其制度主要移植自德国。1875年，日本天皇颁布 “渐进推进立宪政体之诏”，进行司法体制改革，但并未建立专门行政审判机关，对行政权的监督存在空白。1876年，日本太政官发布 《诉愿规则》，建立起诉愿制度，民众经诉愿方可向普通司法机关提起行政诉讼。[155]1889年日本 “明治宪法” 第61条[156]效法德国体例，建立行政裁判所，行政官厅损害臣民权利的案件由行政裁判所审理，普通法院无权管辖。1890年，日本出台 《行政裁判法》 《关于行政庭的违法处分的行政裁判案件》 和 《诉愿法》，行政法院制度得以建立。彼时日本行政诉讼制度的特征包括：在东京设立唯一的一审终审制行政裁判所；法官终身制，其中有行政经历的较多；受案范围采列举主义，范围较窄；审理程序以书面主义、职权主义为原则；采用诉愿前置主义等。[157]
由于英美法系国家与大陆法系国家相比具有不同的法律传统，不存在公法私法的划分，也没有公法诉讼与私法诉讼的分别，无论是公民之间的纠纷，还是牵涉到政府的案件，均由统一的普通法院受理。虽然与大陆法系分享三权分立的宪政理念，但是英美法系对于行政权的司法审查，均由普通法院承担。因此，包括英国、美国、澳大利亚、新西兰在内的英美法系国家没有大陆法系意义上的行政诉讼，也没有独立于普通法院系统之外的行政法院。当然，英美法系国家也为公民提供了受到公权侵害时的救济途径。以英国为例，主要有：①提起普通法上的一般诉讼，法院通过禁止令和确认判决来监督行政机关；②向高等法院提起上诉，即对行政机关的裁决不服时，向高等法院起诉；③向高等法院提起司法审查，英国高等法院传统上享有对下级法院和行政机关的监督权。[158]
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