解决法律援助困境的有效建议

2023-08-09 理论教育版权反馈

【摘要】：法律援助制度是维护困难群众合法权益、保障社会公平正义的一项重要法律制度，是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。法律援助作为一项宪法原则，已在世界上许多国家的宪法中加以确立，从而在立法的最高层次上解决了法律援助的制度依据问题。因此，有必要在宪法中加以明确规定，建议以宪法修正案的形式明确规定“国家支持和发展法律援助事业”。

法律援助制度是维护困难群众合法权益、保障社会公平正义的一项重要法律制度，是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。要解决法律援助在运行中存在的问题，实现我国法律援助制度健康发展，触角不断向社区延伸，让法律阳光普照每位公民，必须针对这些症结一一击破。

（一）健全法律援助立法

从完善法律援助制度的需要着眼，从法律援助制度自身的法律化性质考虑，必须采取立法形式，才能解决那些影响和制约法律援助制度生存和发展的重要问题。

（1）法律援助入宪。法律援助作为一项宪法原则，已在世界上许多国家的宪法中加以确立，从而在立法的最高层次上解决了法律援助的制度依据问题。但法律援助作为与贫弱群体联系最为紧密的司法制度，直接关系到“法律面前人人平等”之宪法原则能否实现，进而也在很大程度上影响着我国民主法制建设的进程。因此，有必要在宪法中加以明确规定，建议以宪法修正案的形式明确规定“国家支持和发展法律援助事业”。

（2）制定专门的《法律援助法》。由最高国家立法机关制定一部专门的《法律援助法》，既是对宪法法律援助原则的进一步落实，也符合国际法律援助制度发展的趋势。同时，经过十余年的法律援助实践，我国也具备了制定《法律援助法》的条件和时机。《法律援助法》应当充分总结《法律援助条例》及各地法律援助地方立法的经验与教训，借鉴国外法律援助立法的优秀成果，在《法律援助条例》的基础上，进一步充实、细化内容，对我国法律援助的性质，法律援助机构的设置、职能，法律援助的对象、条件、范围、实施者，法律援助的程序，法律援助的经费，法律援助质量及监督管理，行政机关、司法机关的法律援助责任等做出明确的规定。

（3）协调立法。我国幅员辽阔而且地区政治经济发展不平衡，《法律援助法》出台以后，地方相关立法仍将扮演重要的角色。各地可视情况需要，在不与《宪法》规定相冲突、不与中央的统一立法相矛盾的前提下，根据当地经济和社会发展的实际情况，制定更具体、操作性也更强的地方性法规，来规范本地区的法律援助工作，以期形成从宪法、法律到法规、规章四级的法律援助立法体系。

（二）加强法律援助机构的建设

（1）统一法律援助机构的性质。我国法律援助机构定位不清，机构名称不统一。这种混乱的现状不利于法律援助机构职能作用的发挥，也不利于法律援助队伍的稳定与整体素质的提升。从法律援助政府责任的角度出发，法律援助机构是政府设立的负责组织实施法律援助工作的法定专门机构，履行的是政府的法律援助职责，属于典型的行政服务机关。只有从性质上对法律援助机构进行准确的定位，才能从根本上解决法律援助机构面临的问题，以适应法律援助现实发展的要求。

（2）配备法律援助工作人员。法律援助机构开展工作离不开法律援助工作人员。为保障法律援助机构的正常运作、职能的有效发挥，应当为各级法律援助机构配备与其承担的职责相适应的工作人员。特别是区、县一级的法律援助机构，担负着具体组织实施法律援助工作、直接面对广大城乡困难群众提供法律援助的重要职责，必须解决好人员问题。

（三）强化法律援助经费的政府拨付责任

从国外的法律援助实践来看，法律援助经费保障采用的是政府财政拨款、法律行业奉献、社会资助等多种形式。在我国的现实国情下，法律援助经费必须强化政府的财政拨款，社会资金的支持只能作为辅助。首先，由政府财政拨款保障法律援助经费是我国政府积极履行法律援助责任的最直接体现，也符合各国法律援助制度的通例。其次，由政府拨付法律援助经费是当前法律援助工作纳入政府主导的维护弱势群体合法权益、维护社会稳定机制的现实要求。此外，由于我国目前缺乏社会捐助的传统和政策鼓励，律师行业奉献也不具备实施的成熟条件，因而不能过分依赖社会资金获得法律援助经费支持。

（四）完善法律援助服务模式

（1）充实法律援助专职律师队伍。法律援助需要职业化。由政府出资组建专门的为社会弱势群体提供无偿法律服务、以便使法律赋予每一位公民的法定权利得以实现的法律援助专职律师，是法律援助政府责任的内在要求和直接体现。同时，法律援助专职律师相对于作为经济社会理性人的社会律师而言，更能全心全意、专心致志地为经济困难的公民提供法律援助，服务质量有保证。此外，法律援助专职律师因其职业特性，还会在办案之余积极捕捉潜在的社会需求，思考法律援助制度、机制方面存在的问题，提出切实可行的建议，有利于法律援助制度的良性发展。因此，中国法律援助必须建立一支素质优良、业务熟练、运转高效的法律援助专职律师队伍。法律援助专职律师队伍是中国法律援助事业发展的基础和可靠保证，只能加强不能削弱。

（2）改变社会律师的法律援助义务为自愿，实行政府购买服务。在中国整个社会产业结构中，律师业已经成为一个产业。律师业的产业化，意味着会出现商业利益最大化的倾向，意味着律师执业商业化已不可避免。现代法治的基础是市场经济，律师必不能脱离这个现实而追求个人的生存与发展，这是一个事实。因此，一味强调社会律师的法律援助义务，强制要求律师接受法律援助机构指派办理法律援助案件的做法应予取消，改为由律师按照其专业特长，自愿到法律援助机构登记办理法律援助案件，由政府支付社会律师的法律服务费用。从国外实践看，政府购买法律援助服务解决了律师法律援助服务的无偿性与律师作为“市场经济主体”身份的利益冲突，调动了社会律师的办案积极性，使其更投入地实施法律援助服务，保证法律援助的质量。

（3）发挥社会团体及高等法学院校的力量。任何国家都不可能由政府独家包揽所有的法律援助活动。在我国当前法律援助供需矛盾突出的情况下，应当鼓励、支持社会团体、高等法学院校在政府法律援助机构的引导下，利用自身资源开展与其工作领域和业务能力相适应的法律援助工作，发挥他们在为弱势群体提供法律援助方面的作用。首先，将社会团体、高等院校纳入政府法律援助体系中，作为政府法律援助机构的站点。从我国的法律援助实践来看，参与法律援助活动的社会团体主要是指工会、妇联、残联、共青团等某类特殊群体的行业维权组织。这些社团组织对相关政策的理解及对本社团成员所需法律援助服务事项的了解往往更加透彻和深入，而且深得本社团组织成员的信赖。结合社团组织的这些特点，将其设为法律援助工作站点，不仅能够缓解政府法律援助机构的工作量，而且能够提供较为丰富的信息资源，有利于法律援助服务质量的提升。高等法学院校是一支不可忽视的法律援助力量，其拥有众多长期从事法律研究、教学的专家教授，大学生们则没有经济利益的计量，更多的是有着服务社会公益事业的良好愿望。高校纯洁的风气、正直的形象也能够吸引更多的求助者。此外，很多高等法学院校开设了法律诊所教学，为开展法律援助活动提供了一个载体。因此，针对高等法学院校的这些特点，将其设为法律援助站点，不仅弥补了政府法律援助人才资源的不足，而且也为政府法律援助队伍储备了人才。其次，无论是社团组织还是高等院校在参与法律援助活动时应以法律咨询、代写法律文书和法律宣传为主。因为国家推行法律援助制度旨在为社会贫弱者提供无偿的法律帮助，维护他们的合法权益，伸张社会正义。因此，当事人的利益是法律援助的中心和重心，全部的法律援助工作也都要围绕当事人的利益进行。由于社会团体的工作人员及高等院校的学生一般都不具备律师资格，而且缺乏诉讼和非诉讼的实践经验，因此，让他们作为受援人提供代理形式的法律援助很难确保受援人的合法权益得到有效保障。

（五）明确法律援助质量标准

要保证法律援助的质量，少不了质量标准。高质量的法律援助服务应具有：

（1）服务能力的可靠性。法律援助工作者的指派要考虑其能力、专长及案件类型的匹配性。往往要通过组织职业教育、执业培训等方式，提高法律援助工作者办案技巧和能力。

（2）服务行为的规范性。法律援助工作者的援助行为必须符合国家的政策法规和行业规范，达到起码的标准。

（3）服务行为的指向性、及时性、诚信度。就是说，在进行法律援助服务时，援助工作者要始终以受援人为中心，采取的各种措施和行动都要符合受援人的需要和利益；对受援人的需求在服务上及时跟进，行为的及时性所要追求的是提高效率；对受援人的承诺要言出必行，不能言而无信。

（4）服务行为的有效性。对于法律援助而言，就是援助的结果要能够有效地维护受援人的权益。

（5）较高的受援人满意度。从法律援助服务质量标准的域外实践来看，很多国家制定了法律援助服务标准，以提高法律援助办案质量。如在美国，全美律师协会已经为所有民事法律援助的提供者制定了职业标准，它包括与当事人的关系，案件发展和代理人方面的内容，民事法律援助机构还为办理特定类型的案件制定标准，这些标准通常包括案件的适当准备以及当事人应获得的结果。加拿大也制定了专门的法律援助服务标准并作为法律援助评估的重要依据。在英国的法律援助机制改革中，一个最明显的变化就是在借鉴美国、加拿大做法的基础上，制定了一套完整的质量保证标准方案。我们应借鉴国外的做法，将法律援助服务的基本特征细化为具体的参数，给每一项参数均设立一定的分值，通过得分来确定服务的质量。同时，根据法律援助服务形式的不同，制定不同的质量标准。

解决法律援助困境的有效建议

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