人民调解进社区-法律进社区的理论与实践

2023-08-09 理论教育版权反馈

【摘要】：人民调解，也称人民调解委员会调解，其主体是人民调解委员会。人民调解是免费的，调解依据的是国家法律、法规、规章、政策以及社会主义道德、地方风俗习惯等；在运作上受基层人民政府和基层人民法院的指导。人民调解是群众性自治组织，由人民群众自己扮演中间人角色，自己调解纠纷。这意味着人民调解取得了法律地位。按照2011年1月1日起生效的《中华人民共和国人民调解法》的规定，我国人民调解受理的纠纷事项为民间纠纷。

诞生和萌芽于新民主主义革命时期中国共产党根据地的人民调解，其形成不仅是对传统民间调解制度的合理借鉴，同时也是对特殊历史背景下时代需求的理性回应。调解一直是我国解决纠纷的传统策略，在新中国成立后正式确立了人民调解制度，它是由民间调解演变而来，这一转型期的演变过程反映出当时的社会结构特征和社会需求，同时也反映出调解的内部结构的延续和变化。

民间调解来自民间社会，是民间自发形成的调解社会秩序的规范，是得到大众采用并被长期保存下来的一项传统，符合人们的社会需求，同时也具备了社会文化基础。中国文化中自古就有讲究协调、平衡、中庸、合一，排除对立、差异的传统。讲究和谐的价值取向及思维定式，使人们遇到纠纷或争端之时，自然而然甚至条件反射地寻求调和。其次，崇尚忍让和“和为贵”的处世哲学，为调解提供了方法论基础。中国儒家和墨家，都把“爱人”作为重要原则，要求做到“爱人若爱其身”“推己及人”“己所不欲，勿施于人”，在人际关系中崇尚“和为贵”。这种文化，本质上反对正面的冲突和对抗，忌讳以追逐利益为目标的斤斤计较量化和厘定权利，主张以妥协和让步保证和平和道德秩序。

人民调解，也称人民调解委员会调解，其主体是人民调解委员会。《中华人民共和国人民调解法》明确规定：“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”可以从四个方面理解这一内涵：（1）人民调解的主持者为基层群众性自治组织的人民调解委员会。这既不同于个人作为调解人的其他民间调解，也不同于法院调解和行政调解。（2）人民调解的对象是民间纠纷。《人民调解委员会组织条例》第五条规定：“民间纠纷包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”（3）人民调解的方式是说服、疏导等。《人民调解法》第二十二条规定：“人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。”（4）人民调解充分尊重当事人的权利。人民调解委员会“在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议”，“不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利”，这在《人民调解法》第三条、第二十二条中有所明确。

人民调解制度是一种具有中国特色的纠纷解决机制，具有贴近基层民众、尊重习俗和道德等优点，有助于当事人的相互理解进而解决纠纷。人民调解是免费的，调解依据的是国家法律、法规、规章、政策以及社会主义道德、地方风俗习惯等；在运作上受基层人民政府和基层人民法院的指导。虽然人民调解委员会主持达成的调解协议具有民事合同的法律效力，但这种民事法律合同的效力需要首先经过司法确认（即经过法院认定）才能获得相应的执行力，即可向法院申请强制执行。人民政府采用的调解方法即人民调解与传统的民间调解有本质的不同，虽然它继承了古代和近代民间调解“排难解纷”“止讼息争”的传统，但又不是单纯的传统继承。这一区别表现在：

一是性质不同。人民调解是群众性自治组织，由人民群众自己扮演中间人角色，自己调解纠纷。传统的民间纠纷是由地方乡绅来主持调解，而这些乡绅并不是最广大人民群众的利益代表，往往难以代表公平和正义，满足群众的需求。

二是调解被纳入近现代法制的框架中，获得合法性基础。1954年3月，中央人民政府政务院颁布了《人民调解委员会组织通则》，正式以法律形式确立了人民调解委员会的性质、任务、组织、活动原则、工作方法和工作制度。1954年12月，政务院公布《城市居民委员会组织条例》，规定在居民委员会中设立人民调解委员会。这意味着人民调解取得了法律地位。

三是调解的资源依托既来之于民间调解的道德资源，同时又获得了国家权力的支撑。因而具有更加丰富的社会政治意蕴和更强的社会作用力和影响力。

四是纠纷解决过程由旧式的地方权威和家长权力行使转变为国家权力行使。在人民调解中强调思想教育，把纠纷解决过程与发动群众、宣传教育、说服劝解以及改造落后分子等结合在一起，使国家权力深入基层社会，重建局部支配性权力关系，并使国家权威得以真正实现。

五是调解方式与其功能体现出两重性。在纠纷解决功能方面，调解方式体现出的传统色彩较为浓厚；而在发挥政治功能、配合中心工作、宣传教育群众方面，则体现出政治和意识形态的特征，在其发展过程中，无论所使用的方式还是语言表达，都明显地可见对传统从借用到改造的痕迹。

新中国成立后建立的人民调解制度看似是权宜之计的纠纷解决机制，但却蕴含着综合了传统法律文化和社会主义的意识形态、具有鲜明的民族和时代特色的既定理念，并具有很强的可操作性和适应性，在多年的实践中形成为一种特有的纠纷解决模式。直至20世纪70年代末，这一模式在新中国延续了30年之久，获得“东方经验”的美誉。然而，随着改革开放的深入，这一传统制度也面临着挑战，开始了一系列的调整。

社区层次的调解是调解实践中最为普遍和基本的样式，社区人民调解是指在转型期随着基层社会治理与发展而出现的、在街道人民调解委员会和社区居民调解委员会的主持下，对民间纠纷的当事人依法进行疏导、说服、教育，促进当事人达成协议，进而解决纠纷的活动。按照2011年1月1日起生效的《中华人民共和国人民调解法》的规定，我国人民调解受理的纠纷事项为民间纠纷。

根据争议内容，纠纷可以分为行政纠纷、刑事纠纷、民事纠纷三大类。行政纠纷主要是由于违法行政行为（如行政机关不作为、越权行政、执法不公等）或行政行为不合理所引发的，其特征是影响范围广，涉及人数多，且容易造成大量信访案件；刑事纠纷指触犯法律禁止性规定、按照法律规定由司法机关解决的纠纷；民事纠纷是指发生在公民之间、法人之间以及公民和法人之间关于财产权益和人身权益的争议，是社会纠纷中最常见、最普遍的纠纷。

民间纠纷并非一个严格的法律概念，并且随着社会的不断发展而变化其内涵。从20世纪50年代以来，民间纠纷的主体限于“公民与公民之间”，客体上限于婚姻、继承、债务、赡养、邻里和轻微伤害赔偿等几类。2002年11月1日后，民间纠纷的范围有了很大的扩展。主体上从“公民与公民之间”扩展为“公民与公民之间、公民与法人或其他社会组织之间”，客体上取消了所有的限制，只要是涉及民事权利和义务的争议都纳入民间纠纷的范围。

通常社区民间纠纷属于民事纠纷的范畴，是指发生在社区居民与居民之间、居民与法人和其他社会组织之间，涉及人身权利、财产权利等民事权利义务争议的各种纠纷，包括婚姻、家庭、赡养、抚育、继承、债务、房屋、邻里、赔偿等。社区民间纠纷调解，是指中立的第三方调解人，如国家机关、社会组织或个人，受当事人委托，或经当事人同意，从中排解疏导，使当事人双方互相谅解、解决争端的纠纷解决方式。在实际的运作过程中，社区人民调解委员会与法院、信访办共同构成社区民间纠纷调解体系的主体。

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