社区治理与自治：法律进社区的研究

“社区”“治理”以及“社区治理”都是从西方引入的概念。它们是在西方社会和政治发展过程中，为了应对新的社会形势和解决新的社会问题而产生的理论。相对而言，我国的社区治理刚刚起步，关于社区、社区治理的研究和实践都晚于西方，经验积累得较少，因此，可以借鉴国外发达国家在社区治理方面的先进经验。

西方文明的发源地是古希腊，在古希腊可以寻找到现代西方的一切观念、社会的发展模式的踪影。社区治理模式同样也发源于此。在古希腊，任何一个城邦都设有最高权力机关——公民大会，公民直接参与讨论、投票和表决，因而它的裁决是最后的，且具有最高权威。因此，公民对社会公共事务、城邦生活的参与热情极为高涨。中世纪，欧洲尽管在人口、规模上微不足道，但欧洲城市拥有自治权，而这是西方城市创造伟大城市的根本动因。到了14—15世纪，几乎所有的西欧城市都在某种程度上摆脱了封建制度的束缚，成了独立或半独立的国家。西欧中世纪城市的这种市民自治制度，直接导致了近代市民社会的产生。而根据这种强调个人权利、个人参与，强调与国家相对立的“社会自治领域”的市民社会，最终发展成为西欧中世纪城邦国家市民的理性追求。此时，顺理成章地出现了自足自治的社区治理模式。

在欧洲工业革命之后，工业国家为应对当时工业发展带来的社会问题，改革了原有的社会福利制度和社会救济制度，越来越多地体现出调动社区居民积极性、增进社区福利的基本精神。如鼓励社区成员参加本社区的社会福利工作，以倡导社区内部成员自我服务、志愿服务；充分利用社区人力资源，培养社区成员的自治精神和互助精神，动员社区成员齐心协力，在本社区创造更好的生活条件。

第二次世界大战以后，许多国家（尤其是农业国家）面临着贫困、疾病、失业、经济发展缓慢等一系列问题，仅仅依赖政府力量解决这些问题是远远不够的。因此，产生了运用社区民间资源、发展社区自助力量的构想。社区理论的传播在美国得到广泛而深入地研究，并把社区理论应用于实践当中，得到了西方乃至世界大多数走向现代化国家的认同。联合国于1952年正式成立了“社区组织与社区发展小组”，试图推动社区发展。20世纪70年代末以来，世界范围内的城市环境、社会问题日益突出。社区治理被作为具体的社会管理得到国际社会的普遍认同，并得到全面加强。社区治理以一系列全国性、地方性、社区性规划为指导，在政府的指导下，以社区公众的广泛参与为依托走向制度化、规范化、公众化。在当今的西方国家，关于城市社区治理的模式主要有三种典型模式，分别代表了在社区治理中政府和社区及市场的关系处理中三种不同的观点，即行政型、自治型和混合型。许多国家社区治理的实践证明，社区治理对于推动国家经济与社会的协调发展，加快国家政治的民主化进程，提高居民的生活质量和社会管理水平，都有着十分广泛的现实意义。

社区治理是指以社区为地域基础，在社区范围内，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务，这些不同主体依托各自资源进行相互作用而形成的一种治理模式。社区治理的目标是多元治理主体相互合作，整合社区资源，不断满足居民物质文化需求，维护社区公共利益，推动社区全面发展。在社区治理过程中，政府只是社区治理的主体之一，需要与其他社区主体相互合作，促进和加快社区建设的进程。

在我国公有制的计划经济时代，国家统一分配所有的社会资源，单位的资源来源于国家，但是，国家的再分配职能必须依靠单位来实现，单位承担了大部分社会职能，街道和居委会成为社会边缘部门。因此，单位与国家之间存在密切的依附关系。另一方面，计划经济时代商品市场不发达，职工所需要的生活必需品都通过单位来分配。因此，职工与单位之间也存在密切的依附关系。在计划经济时代，单位组织构成了我国社区的基本结构。随着经济政治体制改革的推进，客观上要求单位必须把过去所承担的大量社会职能逐步转移给社会，改变“单位办社会”的格局，社会管理从单位转向街道和社区。随着现代企业制度的建立，企业为了提高竞争力，需要甩掉沉重的“单位办社会”这一包袱，需要由社会自身来承担社会事务。随着市场经济的发展和单位制的解体，社会变迁，大批职工下岗，需要尽快加强社区建设，来解决日益增多的社会问题。

学者奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》中讲到，“政府实现公共服务的方式将是扮演裁判员角色，而不是直接当运动员，其控制的权力将从集中走向分散，在这一过程中，市民社会和民间的自治组织将成为一种主要的发展潮流，多元主体竞争格局将被不断引入公共物品和服务的提供与生产过程中”。因此，政府应该合理地将权力下放，给予基层足够自主管理权力和空间。政府不是万能的，因此应该尽可能地将社会事务由群众自行管理和处理，应该让社区发挥更重要的作用。

社区治理理论具有如下特征：社区治理存在多元主体，参与社区活动的有政府组织、社区组织、社区居民，还有非营利组织和社区成员单位，因此社区治理是多元主体相互作用和选择的过程，从而使社区治理成为一个集体选择的过程；社区治理的权利运行方向是针对社区中的公共事务的上下互动的过程，它不是完全依靠行政手段通过发布命令等方式完成对社区事务的管理，而是通过在平等互利基础之上相互协商来实现对社区事务的管理；社区居民、社区组织都是社区治理的参与者，因此社区治理中民众参与广泛。社区治理的目标就是通过人们对社区治理的参与，改善社区治理，弘扬民主精神、合理整合社区资源、提高社区居民生活、促进社区发展。在中国的特殊国情下，社区治理就是将原来由政府管理社区的权力下放给社区组织，只对其治理进行宏观的引导和相关政策的支持，给予基层社区组织充足的自主治理的权力，各方社区利益相关者共同参与到社区事务管理过程中来，不仅是改革的成果，也是我国民主不断完善的重要标志，可有效地满足社区居民实际生产生活需求，最终朝着构建和谐社会的目标奋进。

“自治”源自希腊语，意指“自我治理或自我做主的状态”。根据《布莱克维尔政治学百科全书》的解释，自治是指“某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。与“自治”一词相对应的词是“他治”。“他治意味着自我或者我们的生活处于受他人的控制而不自主”。马克斯·韦伯认为，“一个团体可能是：（1）自治的或他治的；（2）自主的或不自主的。自治意味着不像他治那样，由外人制订团体的章程，而是由团体的成员按其本质制订章程（而且不管它是如何进行的）。自主意味着，领导人和团体的行政班子依照团体自己的制度任命，而不像不自主的团体由外人任命的那样（不管任命是如何进行的）”。

在一个共同体中，社会成员的自治关系表现在两个方面：一是仅就与他人无关的事情，个体享有充分的自己决定权。个体自治是人权理论的基础，它是建立在主体“理性”的基础上，个体能够自主地决定自己的事务。从个人自治来看，个体能否自己决定自己的事情，直接涉及个体意志能力的有效性。对于无行为能力的人和限制行为能力的人来说，就不能自治其个人的事情，就必须作为公共事务来处理，而由他人来处理。对于有完全行为能力的个人而言，其个人自治是具有正当性和可能性的。二是仅就与其他共同体无关而与本共同体所有成员相关的公共事务，全体成员享有共同决定权，即一定的群体自治，如地方自治、社区自治等。前者是现代宪政理论下的个人权力及其运用，后者则是社会权力及其运用。社区自治属于社会权力的运用即“社会自治”。

在“社会自治”理念下，社会权力是逻辑上终极性的权力，即社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，也可以间接运作。直接运作社会权力是指共同团体中所有成员直接共同决定公共事务，实现社会公共利益；间接运作社会权力是指共同体中所有成员可以委托另外一个行为主体代为处理公共事务，从而实现公共利益。直接运作社会权力的逻辑形式有全民自决、自治等方式。间接运作社会权力的逻辑形式是代议制下的政府机关作为社会权力的被委托者。因此，在社会自治理论下，政府机关的权力是社会权力主体委托的产物，社会权力高于政府权力。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡。因此，社区自治权力来源于社会权力运作本身，而不是政府权力的让渡或者“恩赐”。

群体自治的正当性取决于两个要素：一是共同意志能力的有效性，二是公共事务和公共利益的现实性。共同意志能力的有效性，首先是要确定共同体成员的资格，如社区居民的资格问题；其次是如何将这些成员的意志在制度上组合在一起，即通过一定的制度和规范，能够使成员的愿望、意志在自治组织中得到体现。公共事务和公共利益的现实性是要解决共同体个体成员之间有无公共性的事务存在。可能的答案有三种：一种是肯定有，必不可少；一种是肯定没有；一种是在一定程度上有。这三种逻辑对群体产生的影响是：公共事务存在，自治就有必要；公共事务不存在，自治就没有必要；公共事务一定程度地存在，自治就可以起到一定程度的作用。

由此可以看出，社区自治是建立在具有共同意志能力的居民对公共利益的追求上。公共事务是否存在取决于人们对公共利益的需求程度，人们对共同关心的利益需求大，其所需要集体处理的公共事务就多，因此，自治的基础就巩固；反之，自治的基础就不巩固。

社区自治的性质是由社区本身的特点所决定的。社区作为一个地域性社会共同体，具有以下几个总体特征：（1）社区是人类活动高度聚集的地域空间，它以聚落作为自己的依托或物质载体。（2）社区是具有相对完整意义和相对独立意义的社会单位。社区内部有相对完善的生活服务设施，有相对配套的制度，规范和管理体系。人们共同经营社会生活，自身生存、发展的各种基本需要都能在社区得到满足。（3）社区是社会的构成单位，是一个具体的、有限制的地域社会共同体。（4）社区是人们共同经营社会生活的基本社会单位，社区为人们参与重要社会生活、经营共同的社会生活提供最起码的场所和条件，社区活动中含着生活活动最基本的内容。

我国城市社区居民的自治是建立在一定区域内的城市居民对公共利益的共同关心以及对公共事务的参与基础之上的。主要是对居住区的环境、安全、卫生、公共财产、公共服务、社会福利等共同利益的关心以及公共事务的参与处理。因此，我国城市社区居民自治就具有了坚实的理论基础。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其自治权主要体现在：

第一，财产自治。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第四条规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权”。依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第四条、第十六条、第十七条规定，居民委员会的经费来源主要有三方面：一是政府拨付，用于行政开支；二是向本居住区居民和单位筹集，用于公益事业；三是明确居民委员会可以开展便民利益的社区服务活动，兴办有关的服务事业。

第二，选举自治。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第八条规定：“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区的有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民的意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。”第十条第三款规定：“居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。”选举自治包括以下内容：第一，由居民或居民代表参加的居民大会是自治机构的最高权力机构，由它产生并有权罢免居民委员会主任、副主任和委员，其他机构没有这个权力。第二，选举是自治机构产生管理人员的法定途径。选举要符合法定的程序。选举人与被选举人的资格是本社区的居民（不以户口作为判断的标准），只要是在本社区居住两年以上年龄满18岁即可。第三，对选举出的居民委员会主任、副主任和委员的监督和罢免的权力归居民代表大会，任何组织和个人都无权行使这一权力。居民委员会主任、副主任和委员要定期向其汇报工作。

第三，组织与管理自治。居民委员会的组织机构，应当根据居民委员会的职能与任务来确定，而不能成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。但部分地区在现实中还有一些差异，如有些居民委员会的机构与街道办事处有对应的关系，街道办事处有十几个科室，而在居民委员会也有八九个委员会。一些对应关系如街道办事处的司法科对应居民委员会的人民调解委员会，街道办事处的民政科对应居民委员会的社会福利委员会，街道办事处的城管科对应居民委员会的公共卫生委员会，街道办事处的计划生育委员会对应居民委员会的计划生育委员会。从理论与法律意义上讲，居民委员会对本居住区内的公共事务进行管理，自治组织可根据自治事务的性质、管理的范围与内容来确定管理的组织机构与具体的管理方式。这种自治管理与政府的行政管理是不同的：首先，这不是一种强制性管理，不具备政府管理的权威性，因此，居民委员会对居民和社会单位不能强制要求完成什么任务，或强制征集财物；二是方式不同，居民委员会的自治管理方式主要是协商、说服、调解、教育等；三是评价的标准不同，居民委员会的管理是由居民来评价，而不是由街道办事处来评价，更不能把街道的任务指标，下达给居民委员会，并作为考核与评价的标准。

第四，教育自治。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条第一款、第五款、第十二款规定，居民委员会要教育居民遵守宪法、法律、法规和国家各项方针政策；教育居民履行依法应尽义务，爱护公共财产；教育居民互相帮助，互相尊重，倡导良好的道德风貌等。这是居民自我教育的很好途径，如《全民道德公约》的颁布，居民委员会通过宣传与教育活动，有利于良好的道德风尚在社区形成，也有利于整个社会良好道德风尚的提高。

第五，服务自治。居民委员会可以根据本社区居民的愿望和要求，以及社区的实际情况开展各种形式的服务居民的活动。开展服务活动首先要了解居民的需要；举办大型的服务活动要经过居民代表大会或居民代表协商委员会的同意；社区服务的目的是满足社区居民的精神和物质需要，而不是搞什么“政绩工程”。如有些城市大搞并不实用的社区服务中心，有些经济条件还很差的地方城市，花上千万元建设社区服务中心，结果是普通居民根本无法享受这种服务，也享受不起，因为每项服务都收费。其结果往往成为地方政府改善办公条件、增加小金库收入的途径，并未反映和满足居民的实际需要。