探究法律进社区的理论与实践研究成果

2023-08-09 理论教育版权反馈

【摘要】：在今天，学者们为了突出行政的管理内涵，就把“行政”与“管理”两个词合起来使用，创造了复合词“行政管理”。但是，行政管理只是突出强调了行政的管理内涵。行政包含着管理的内容，但不能等同于管理。从20世纪50年代开始，公共管理理论及实践发生了翻天覆地的变化，基于对传统公共行政的批判，新公共管理理论应运而生。新公共管理在一定程度上反映了公共行政管理发展的规律和趋势。首先，新公共管理重新定位政府职能。

自从世界上有了人类的活动，就有了管理。可以说，管理是与人类社会相伴随的一种社会现象。换言之，在任何一种社会形态中，人类都拥有管理自己的能力和活动。在“人是社会的人”的判断中，就包含着人能够对自身进行自我管理的内涵。因为，“人是社会的人”意味着人是与社会联系在一起的，从属于一定的人群。人在一定的人群中，必然有着把既定的人群整合为一个整体的活动，这种活动就是管理。

从词源上来看，“管”在我国古代指锁钥。《左传·僖公三十二年》记云：“郑人使我掌其北门之管”，引申为管辖、管制之意，体现着权力的归属。“理”，本意是治玉。《韩非子·和氏》云：“王乃使玉人理其璞，而得宝焉。”引申为整治或处理。“管”“理”二字连用，即表示在权力的范围内，对事物的管束和处理过程。

在现代社会，“管理”一词使用频率很高。作为学科概念使用的有公共管理、工商管理、管理科学等；针对业务工作使用的有财务管理、质量管理等；针对人员使用的有图书管理员、档案管理员等。《现代汉语词典》对“管理”一词的解释是：（1）负责某项工作使顺利进行，如财务管理；（2）保管和料理，如管理图书；（3）照管并约束（人或动物），如管理罪犯、管理牲口。由此可见，“管理”一词的三种语义对应着三类完全不同的管理对象：（1）人类的某种群体活动或工作；（2）人类能够支配的某种事物；（3）人类需要调理的某种人或动物。尽管现代汉语中“管理”一词涵盖的范围广泛，但可以将“管理”的含义概括为“人类对与自身生活息息相关的活动、物、人或动物的控制、支配和约束”。由此可见，管理活动是人类为了自身的生存和发展所进行的一类基本活动。

英文中的Management和Administration通常与汉语中的“管理”一词相对应：前者通常译为“管理”，一般指“工商管理”（或“营利性组织的管理”“私人部门的管理”）；而后者则译为“行政”，一般指“公共行政”（或“非营利性组织的管理”“公共部门的管理”）。关于“管理”（Management）与“行政”（Administration）的异同，系统分析组织理论的代表人物卡斯特和罗森茨韦克在其所著的《组织与管理》一书中写道：“会反复出现的一个问题是‘管理’（Management）与‘行政’（Administration）这两个词之间的区别。‘行政’常与政府或其他非营利性组织相联系，而‘管理’则与工商企业相关……我们把这两个词作为可替代的词来使用，但侧重于使用‘管理’这个词，不管是用以指工商业组织、医院、慈善机构或政府机关。据此，管理就成了极其普遍的活动”。

随着社会的发展，国家承担了更多的管理社会公共事务的职能。其实，在历史发展的进程中，国家的内涵和外延在不断变化和扩展的过程中推动了行政的独立化，即不断地把行政与一般管理区别开来，突出了行政是不同于管理的一种特殊形式和特殊内容的管理。

在今天，学者们为了突出行政的管理内涵，就把“行政”与“管理”两个词合起来使用，创造了复合词“行政管理”。但是，行政管理只是突出强调了行政的管理内涵。行政包含着管理的内容，但不能等同于管理。行政是政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而做出的程序化、制度化行为选择的总和。

在现代社会，由于政府有着推动社会发展的职能。所以，政府机构和人员在程序化、制度化的体制框架下的行为选择除了谋求社会的稳定和安全之外，也通过优化政府自身的运转机制和制定公共政策等手段为社会的发展提供保障。因此，行政包含着管理的内容和有着管理的形式，是一种特殊形式和有着特殊内容的管理。一方面，行政管理的概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率，另一方面，行政管理的概念又具有普遍、抽象的特点。行政管理的体制、机制、程序和方式、方法，不仅仅属于政府，一切巨型化的组织都有着行政管理的问题。许多私营企业、跨国公司，除了以盈利为目标，在运营的过程中，还有着大量的行政管理事务。而且，从技术性的角度看，与政府没有多大的区别。行政管理的重心是放在政府以及其他巨型组织的内部运行的，对于政府或那些巨型组织的外部功能，是作为行政管理科学化、合理化、技术化的必然结果而出现的。因此，行政管理的问题是更具恒久性的话题，无论政府发展到什么地步，也不管社会组织形式的多样化演变到什么程度，都不能回避行政管理。同样，法律进社区也不能避开行政管理，需要政府在程序化、制度化的体制框架下，除了要谋求社会的稳定和安全之外，也要通过优化政府自身的运转机制和制定公共政策等手段为社会的发展提供保障。

从20世纪50年代开始，公共管理理论及实践发生了翻天覆地的变化，基于对传统公共行政的批判，新公共管理理论应运而生。新公共管理理论是现代西方国家在特定的政治、经济、文化背景下的产物，具有一定的合理性与可行性，它对法律进社区也起到了指导作用。

新公共管理理论以现代经济学为理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，它重视公共服务的产出，强调文职人员对社会公众的响应力和政治敏锐性，倡导在人员录用、任期、工资以及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政管理发展的规律和趋势。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动，又叫“管理主义”“企业家的政府”或“新公共管理”“市场导向型公共行政”。尽管如此，它们仍有一些共同的目标和特征。

首先，新公共管理重新定位政府职能。它认为政府不应该是高高在上、“自我服务”的机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理人或是管理者”，而社会公众则是提供给政府税收的纳税人和享受政府服务作为回报的对象，政府服务应该以公众为导向，简化服务手续，并增强对社会公众需要的响应力。

其次，新公共管理更重视政府活动的产出和结果，即重视所提供公共服务的效率和质量。传统的公共行政强调公共机构必须按照一系列正式规则和一整套固定程序工作，投入其人力、财力、物力，这容易导致公共机构僵化、反应慢、效率低。而新公共管理明确规定公共机构应达到的工作目标，对其最终工作结构予以测量，并对超额完成预期目标的机构及其人员实行奖励。这势必会提高公共服务的效率和质量。

再次，它主张政府广泛采取私营部门成功的管理手段和竞争机制，重视人力资源管理。新公共管理强调政府采用私营部门成功的管理方法，如成本—效率分析、全面质量管理、目标管理等，同时引进竞争机制，取消公共服务机构的垄断性，放松严格的行政规制，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大和利用私人市场来替代政府部门。此外，与传统公共行政模式下僵化的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制替代常任制，实行不固定职位。

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