首页 理论教育社区治理结构变迁:多元化实践研究

社区治理结构变迁:多元化实践研究

【摘要】:但是实际上,社区居民委员会的大部分工作仍然是完成街道办事处交办的各项事务。此外,社区居民委员会的财政收入也主要来源于街道办事处的财政拨款。此外,街道办事处还定期对社区居委会进行考核和工作检查,其标准也基本以完成上级政府交办的事项为主。

2000年之前,在社区治理中发挥作用的主体主要包括居民委员会和单位两大类。尽管两者在社区治理中的地位经历了此消彼长的变化,但它们仍是城市基层治理、实现社会整合的主体结构。2000年以后,由于国家控制的放松以及政府权力向社会的转让,社会的空间在逐步扩大,社区中市民社会的力量处于逐步成长之中,社会自治组织的能力在逐步增强,其他类型的组织开始纷纷进入到社区,例如党组织、基层政府的下延机构、业主委员会以及各种非政府组织和志愿者等,社区治理主体日趋多元化和复杂化。这些多元化的主体对社区治理的积极参与都说明在中国城市社区中,权利自治的需求和能力都处于成长之中。但是从社区层面来说,法律进社区最重要的治理主体是社区居民委员会、社区党组织和业主委员会。

(一)社区居民委员会

社区居民委员会是目前我国宪法和法律中承认和确定的城市基层群众性自治组织,是城市社区的主体性组织,过去是,现在仍然是社区中的重要主体。根据《城市居民委员会组织法》的规定,“居民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,是城市社区中拥有法定主体地位的治理主体,“自我管理、自我服务、自我教育”是其重要的特征。根据法律规定的基本职能,社区居民委员会在社区治理中实际扮演着三种不同的角色:上级政府的“代理人”、公民权利的代言人和社区公益性服务的提供者。但是实际上,社区居民委员会的大部分工作仍然是完成街道办事处交办的各项事务

根据《城市居民委员会组织法》,“居民委员会主任、副主任和委员,由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生;根据居民意见,也可以由每个居民小组选举代表二至三人产生。居民委员会每届任期三年,其成员可以连选连任”。社区居委会的选举是在街道办事处的帮助下进行的,一般由街道党工委的组织科考察和选定候选人,然后交由社区成员代表大会进行选举。因此,在人事层面上,社区居委会仍然带有较强的行政色彩。每个社区居民委员会一般包括主任一人、副主任一人、一名负责计划生育的专职干部、一名劳动保障协管员及一名安全协管员等。此外,社区居民委员会的财政收入也主要来源于街道办事处的财政拨款。社区居委会的办公经费和社区居委会成员的工资都是由财政负担,社区收入的一部分要上交街道办事处,同时社区居委会的支出也受到街道办事处的控制。因此,从财政层面来看,社区居委会也仍然具有较强的行政化倾向。此外,街道办事处还定期对社区居委会进行考核和工作检查,其标准也基本以完成上级政府交办的事项为主。因此,无论是从承担的职能结构,还是从人事、财政的控制权及目标设定和考核来看,社区居委会在当前的背景下仍然带有强烈的行政化倾向,这一倾向与居委会历史上在城市社区治理中扮演的角色相结合,使社区居委会在城市社区治理中不容置疑地占据着核心位置,它既是自上而下的压力型体制的神经末梢、政府的“腿”和“脚”,也是城市居民进行自我服务、进行利益表达的制度平台,还应该是促使社区治理中其他各治理主体走向协调与合作的中间人。

(二)社区党组织

在传统的计划经济时代,由于绝大部分党员都隶属于所在单位的党组织。因此,社区层面的党组织及其建设很少受人关注。此后,随着单位制的逐渐解体、流动人口的增多、退休人员管理的社会化,越来越多的党员进入社区。

2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出,社区党组织是社区组织的领导核心,在街道党组织的领导下开展工作。而社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。尽管如此,由于受到传统机制的影响,社区党组织在相当长的一段时期处于“若有若无”的状态,滞后于社区建设的发展。社区党组织和驻区党组织有效沟通协调不够,社区党组织参与社区建设的渠道不多,社区党组织、党员在社区的作用发挥还不够明显,党的工作在社区的覆盖面还不广。

最近几年,社区党组织逐步健全,不仅一些规模较大的社区由社区党支部发展为社区党委,出现社区党支部(委)书记由社区居委会主任或者副主任兼任的,而且一些地方还在此基础上创设了新的社区党建模式。如“社区党员服务站”是社区党组织落实服务群众各项任务的工作载体,是基层党组织和广大党员为驻区单位、为社区群众、为党员服务的窗口,是在“党员志愿者服务”基础上发展起来的,其工作任务是服务社区、服务群众、服务党员。社区党组织的发展在相当大的程度上提升了社区整合资源的能力,解决了社区面临的资金、场地、人力资源等诸多方面的困难,更为吸纳和整合社区内的各种资源提供了便利条件。

(三)业主委员会

业主委员会是指在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织,它是自20世纪90年代以来我国出台的由国家、集体和个人三方建设住宅以推进住宅商品化,逐步改变我国的单位福利住房体制的政策,并历经十余年改革直至今日的结果。随着住房体制改革的推进,我国城市中的房屋产权结构由单一的公房产权逐渐向产权多元化发展。而随着私人产权的逐渐增加,私人业主势必对物业管理提出更高的要求,于是出现了专业化的物业管理公司。这又进一步引发了成立业主委员会的需要,以代表业主选择、监督物业管理公司。

财产权是业主委员会产生的基础。按照《物业管理条例》的规定,业主委员会由业主大会选举产生,是业主大会的执行机构。由于业主大会召开的成本较大。因此,业主委员会实际上是业主自治的核心机构,作为一种业主自治组织,它拥有对物业管理区域内涉及业主权益,尤其是与业主财产权相关的各项事务的管理权,而其具体的物业管理则由业主委员会委托专业的物业管理公司进行管理。从理论上来说,业主委员会与物业管理公司是雇佣与被雇佣的关系。但是在很多地方的实践中,由于一般小区都是先有物业管理公司,然后才有业主委员会,因此很多情况下业主委员会反而是在物业管理公司的影响下产生的。一般来说,在纯商品房物业管理区或者私房比重超过一半的混合小区中,业主委员会与物业管理公司之间的关系更可能接近于理论上的雇佣与被雇佣关系。近年来在很多城市中出现的业主委员会“炒掉”物业管理公司的现象说明业主委员会正在逐渐成为城市社区治理中重要的主体。

但是,随着业主委员会地位的逐渐上升,与社区居民委员会之间的矛盾也在逐渐显现。社区居民委员会和业主委员会都是居民的自治组织,这样,在同一区域或交叉区域出现了两个能代表居民或称业主利益的自治组织,而且两个自治组织之间没有任何法律关系,在具体实践中发生矛盾冲突在所难免。虽然从理论上来说,业主委员会是以业主的财产权为基础,而社区居民委员会以居民的选举权和被选举权为基础,但财产权是一切公民权利的基石。恰恰是考虑到这种冲突的可能性,一些地方性法规明确规定了调解这种冲突的机制,如有的地区规定,各区(县)人民政府和街道办事处(镇人民政府)负责协调物业管理与社区建设之间的关系。

与此同时,由于两者掌握着不同的资源,又促使两者在实际中通过互惠实现相互合作。相对于业主委员会来说,社区居民委员会不仅具有长期处理社区工作积累的经验,而且其法定的地位和行政化的色彩都使其具有更强的法定权威性,但是居民对其固有的归属感和参与感却较差。与此相反,业主委员会最大的优势是因与业主的财产权密切相关,因此往往更能激发起业主的归属感和参与感。但是到目前为止,业主委员会并没有从立法上被确认为独立法人,也没有被任何政府机关认可为社团法人,业主委员会还没有得到法律认同和制度认同,因此在维护业主合法权益过程中往往会遭遇到很多的问题和难题。

(四)其他主体

除了上述三大主体之外,城市社区中还包括了驻区单位、基层政府的下延机构、NGO(非政府组织)、企业、社区志愿者等主体。

驻区单位一般拥有城市社区治理中必需的财力、人力、物力和智力资源,因此,虽然一段时期内出现了驻区单位逐渐淡出城市社区治理的趋势,但在近年来,越来越多的城市社区——尤其是那些驻有较多的党政机关学校、大型企业的社区,开始重新寻求与驻区单位的合作,希望借助于驻区单位拥有的丰富资源改善社区治理,解决诸如再就业、扶贫帮困、社区矫正、运作资金紧张等实际问题。

传统的基层政府下延机构主要指社区警务室。社区警务要求警察立足于社区,开展各项宣传工作,动员和组织社区群众,实行警民合作,增强社区民众参与社区各项治安管理、预防违法犯罪的意识。其工作范围是以社区为主导,以社区为基本单位,立足点在于社会是产生违法犯罪的根源,因而预防和减少乃至根治违法犯罪也必须依靠社会。这是一个充分利用社区资源,挖掘社区治安潜力,警民合作搞好社区治安,提高社区居民生活质量的优选途径。对于社区来讲,这也是解决和帮助解决在社区居民中存在的问题,并消除潜在的违法犯罪隐患,提高社区生活的安全质量,与社区居民保持密切联系的最佳渠道。

在有的城市社区治理中也出现了NGO的身影。非政府组织是独立于政府体系之外的,具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织,这些组织活跃于人类社会生活的各个领域和层面,形式、规模、功能千差万别,但一般都具有非政府性、非营利性、公益性或共益性、志愿性四个方面的基本属性。具体来说,非政府性指的是这些社会组织独立于政府机关及其附属机构之外,不是由政府出资成立,不具备排他性的垄断权力;非营利性强调这些社会组织不是营利性的企业,它们不以营利为目的,不具有利润分红等营利机制,组织资产不得以任何形式为私人所占有;公益性或共益性强调这些社会组织在投入产出上更多地依赖社会和服务社会,它们往往以各种形式吸纳社会公益或共益资源,对公信力社会资本有更强的依赖性,提供的是社会所需要的各种形式的公共产品或服务,并形成一定的公共空间;志愿性强调这些组织的参与者和支持者通常不存在外在的强制关系,而更多基于自愿、自主的奉献精神和不求回报索取的博爱精神,各种形式的志愿者成为其重要的人力资源。

根据“社会福利社会化”的政策要求,在政府的扶持下,一批民营的福利服务机构开始出现并服务于社区。此外,在社区治理中也开始出现志愿者,他们以退休人员和社区党员为主,主要承担着养绿护绿、义务巡逻、法制宣传、社区矫正、青少年教育等工作。